Nuovi divari Un’indagine sulle Università del Nord e del Sud

Nuovi divari
Un’indagine sulle Università del Nord e del Sud
a cura di Gianfranco Viesti
Rapporto RES 2015
Collana della Fondazione RES
diretta da Pier Francesco Asso e Carlo Trigilia
o Vol. 1, Remare controcorrente. Imprese e territori dell’innovazione in Sicilia,
a cura di P.F. Asso e C. Trigilia, anno 2010;
o Vol. 2, Alleanze nell’ombra. Mafie ed
Fondazione RES – Istituto di Ricerca su Economia e Società in Sicilia sostenuto
dalla Fondazione Sicilia e da Unicredit S.p.A.
Presidente: Carlo Trigilia
Coordinatore scientifico: Pier Francesco Asso
Consiglio di amministrazione: Carlo Trigilia (Presidente), Salvatore Butera, Maurizio
Caserta, Giovanni Chelo, Giovanni Puglisi
Comitato scientifico: Giovanni Puglisi (Presidente), Arnaldo Bagnasco, Alessandro
Bellavista, Salvatore Butera, Giuseppe Campione, Maurizio Caserta, Leandra
D’Antone, Carlo Dominici, Alberto Quadrio Curzio, Elita Schillaci, Gianfranco
Viesti
Direttore: Raffaele Bonsignore


La ricerca è stata coordinata per la Fondazione RES da Gianfranco Viesti che ha curato anche la
redazione dei Box ad eccezione del Box n.6 che è a cura di Adam Asmundo.
La ricerca si è valsa della collaborazione del Centro di Studi e Ricerche sui Sistemi di Istruzione
Superiore dell’Università di Pavia, che ha messo a disposizione i microdati dell’indagine sulla
Professione accademica in Italia. Si ringrazia in particolare il Direttore del Centro, prof. Michele
Rostan.
Si ringraziano i partecipanti a un Workshop di discussione e presentazione dei risultati preliminari
della ricerca e in particolare: Alessandro Cavalli; Alberto Baccini; Francesco Ferrante; Umberto
La Commare; Marino Regini.
Alla raccolta ed elaborazione dei dati ha partecipato anche Gianni Pitti della Fondazione RES.
Alla cura editoriale e comunicazione hanno collaborato Nicola Adamo e Salvo Butera. Infine, un
ringraziamento particolare a Marie Antoinette La Mantia per la collaborazione e per il sostegno al
gruppo di ricerca sul piano organizzativo e amministrativo.
Nuovi divari
Un’indagine sulle Università del Nord e del Sud
Indice
Introduzione
di Pier Francesco Asso e Carlo Trigilia
I
Capitolo I. Il sistema universitario italiano: vecchi e nuovi divari
di Gianfranco Viesti
1
Capitolo II. L’istruzione universitaria in una prospettiva storica
di Leandra D’Antone e Delio Miotti
37
BOX 1. L’istruzione universitaria degli italiani nel quadro internazionale
Capitolo III. Il declino degli immatricolati
di Domenico Cersosimo, Antonella Rita Ferrara e Rosanna Nisticò
57
61
BOX 2. Il rendimento pubblico e privato nell’istruzione
BOX 3. Le tasse universitarie
79
81
Capitolo IV. La mobilità geografica: da Sud a Nord senza ritorno
di Domenico Cersosimo, Antonella Rita Ferrara e Rosanna Nisticò
83
Capitolo V. La carriera degli studenti
di Domenico Cersosimo, Antonella Rita Ferrara e Rosanna Nisticò
105
Capitolo VI. Diritto allo studio e servizi
di Adam Asmundo
125
BOX 4. Numero e sedi degli atenei
Capitolo VII. I cambiamenti dell’offerta formativa
di Daniele Petrosino e Nicola Schingaro
139
143
BOX 5. La spesa per investimenti
BOX 6. Dotazioni degli atenei
165
167
Capitolo VIII. Un profilo del personale docente
di Laura Azzolina e Emmanuele Pavolini
169
Capitolo IX. La qualità della ricerca
di Francesco Prota e Maria Jennifer Grisorio
207
Capitolo X. Un confronto fra l’Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN) e la Valutazione
Qualitativa della Ricerca (VQR)
di Emmanuele Pavolini, Francesco Prota e Maria Jennifer Grisorio
247
Capitolo XI. La terza missione
di Andrea Biagiotti e Alberto Gherardini
253
BOX 7. Il finanziamento. Un confronto internazionale
Capitolo XII. Finanziamento e divari
di Antonio Banfi e Gianfranco Viesti
273
277
Capitolo XIII. Le Università siciliane
di Maurizio Caserta
BOX 8. Una comparazione internazionale delle università italiane
307
321
Riferimenti Bibliografici 323
I
Nuovi divari
Un’indagine sulle Università del Nord e del Sud
Rapporto RES 2015
Sintesi della ricerca
1. Uno sguardo d’insieme
Negli ultimi anni si sono verificati cambiamenti profondi nella secolare storia del sistema
universitario italiano. Ne derivano non pochi elementi di criticità, tanto per il presente quanto per
il futuro, sotto almeno tre aspetti rilevanti: la dimensione dell’università italiana; la sua
articolazione territoriale; la sua qualità.
Il primo aspetto attiene all’ampiezza complessiva del sistema, così come misurata da alcune
variabili chiave. Per la prima volta nella sua storia, è diventato significativamente più piccolo. Di
circa un quinto. Rispetto al momento di massima dimensione (databile, a seconda delle variabili
considerate, fra il 2004 e il 2008), al 2014-15 gli immatricolati si riducono di oltre 66 mila,
passando da circa 326 mila a meno di 260 (-20%); i docenti da poco meno di 63 mila a meno di
52 mila (-17%); il personale tecnico amministrativo da 72 mila a 59 mila (-18%); i corsi di studio
scendono da 5634 a 4628 (-18%). Il fondo di finanziamento ordinario delle università (FFO)
diminuisce, in termini reali, del 22,5%.
L’ Italia ha dunque compiuto, nel giro di pochi anni, un disinvestimento molto forte nella
sua università. Si tratta di una trasformazione opposta a quelle in corso in tutti paesi avanzati (e
ancor più negli emergenti) che continuano invece ad accrescere la propria formazione superiore:
basti ricordare che mentre il finanziamento pubblico dell’università in Italia si contraeva del 22%,
in Germania cresceva del 23%; anche i paesi mediterranei più colpiti dalla crisi hanno ridotto
molto meno il proprio investimento sull’istruzione superiore. Non è certo solo effetto della crisi:
in Italia, la riduzione della spesa e del personale universitario è stata molto maggiore che negli altri
comparti dell’intervento pubblico: fra il 2008 e il 2013 i docenti universitari si riducono del 15%
circa, il totale del pubblico impiego di meno del 4%.
La decrescita avviene per di più a partire da dimensioni notevolmente inferiori. Dei tanti
indicatori disponibili, che saranno richiamati anche di seguito, basta ricordarne in apertura uno; di
estrema importanza; sia, intuitivamente, perché riguarda il futuro del nostro paese; sia perché è
uno degli indicatori di Europa 2020: la percentuali di giovani (30-34 anni) in possesso di laurea
rispetto al totale. L’Europa si è data l’obiettivo, al 2020, di avere il 40% di giovani laureati. L’Italia
è nel 2014, al 23,9%: questo la colloca all’ultimo posto fra i 28 stati membri;
contemporaneamente l’Italia si è data un obiettivo al 2020 – che è dubbio raggiungerà – pari al
26-27%, che continuerebbe a collocarla all’ultimo posto: alla luce delle dinamiche in corso
potrebbe essere superata anche dalla Turchia. La regione con la percentuale maggiore di laureati
II
(30-34 anni), il Lazio (31,6%), si colloca su livelli pari al Portogallo. Quattro regioni italiane, tutte
del Mezzogiorno, sono fra le ultime dieci nella graduatorie delle 272 europee; la Sardegna (17,4%)
è penultima: la sua percentuale di giovani laureati è superiore solo alla regione bulgara dello
Severozàpad, ed è poco più di un terzo rispetto alla Svezia.
Non è una trasformazione virtuosa. Per motivi economici: per quanto si possa
ragionevolmente prevedere (Visco 2014 e 2015), le attività economiche del futuro, specie nei
paesi avanzati, saranno basate più di oggi su un mix di digitalizzazione spinta e di utilizzo di forza
lavoro altamente qualificata, che dispone di competenze di base (e che le aggiorna) per svolgere
mansioni differenziate, non ripetitive, creative (Brynjolfsson e Mc Afee 2015). La competitività
dei paesi avanzati, cioè la loro capacità di ospitare attività economiche in grado di reggere la
concorrenza di mercato, dipenderà in misura cruciale dalla competitività di imprese ed attività
economiche ad alta intensità di forza lavoro ad alta qualifica. Quantomeno per mantenere il
proprio posizionamento nel quadro internazionale del futuro, all’Italia serviranno nei prossimi
lustri molti più laureati. Produrli non garantisce sul loro utilizzo ottimale; non sono le sole
politiche della formazione superiore a garantire la competitività, se non sono accompagnate da
politiche della ricerca, dell’innovazione e industriali in grado di determinare una trasformazione
virtuosa del sistema produttivo e quindi l’assorbimento e la valorizzazione ottimale di nuove
coorti di laureati; per accrescere la produttività delle imprese. Avere molti laureati non garantisce
la prosperità. E’ condizione non sufficiente, ma tuttavia necessaria: senza di essi è difficile
ipotizzare una trasformazione virtuosa del sistema produttivo nazionale. E serviranno molti
laureati per assicurare un funzionamento più efficace dei grandi servizi pubblici e collettivi
nazionali: non solo, naturalmente, della sanità; ma anche della scuola, delle amministrazioni
pubbliche centrali e territoriali.
Per motivi “civili”. L’istruzione produce esternalità. Un maggiore livello di istruzione tende
a determinare una partecipazione politica più consapevole, una vita sociale e culturale più ricca,
una migliore cura della salute. La formazione universitaria, poi – pur con tutti i suoi limiti e difetti
– è stata e continua a rappresentare un importante motore di mobilità sociale. Una possibilità per
chi proviene da condizioni economiche e sociali più modeste, per modificare la propria
collocazione sociale; per impedire, per quanto possibile, che le caratteristiche delle famiglie e
dell’ambiente d’origine determinino lo status economico e sociale delle giovani generazioni. Per
limitare la persistenza di disparità e disuguaglianze che ben poco hanno a che fare con l’impegno
e con il merito dei singoli. Non va dimenticato come questi effetti siano più forti proprio nelle
regioni meno sviluppate: nel Mezzogiorno le percentuali di laureati con genitori laureati è molto
inferiore alla media nazionale (che a sua volta è molto più bassa di quella dei paesi dell’Ocse:
Viesti 2015). La mobilità intergenerazionale in Italia è già piuttosto limitata: la riduzione degli
accessi all’università, che i dati sembrano mostrare essere più forte per chi proviene da ceti più
deboli, rischia di ridurla ulteriormente.
Una seconda preoccupazione attiene all’articolazione territoriale del sistema universitario.
Come si vedrà dettagliatamente più avanti le tendenze negative sono assai più intense per gli
atenei del Centro-Sud, con punte particolarmente drammatiche nelle Isole, oltre che per alcune
sedi geograficamente periferiche del Nord. L’Italia sta pesantemente disinvestendo nel suo
sistema formativo superiore: ma lo sta facendo con particolare intensità proprio nelle regioni più
deboli del paese; nelle quali i risultati raggiunti – in termini di quantità e qualità della formazione
universitaria – sono ancora parziali. E nelle quali l’università potrebbe svolgere un ruolo
particolarmente pregiato per lo sviluppo economico e civile.
III
Si va disegnando un sistema formativo sempre più differenziato fra sedi più e meno dotate
(in termini finanziari, di docenti, di studenti, di relazioni con l’esterno), con le prime fortemente
concentrate in alcune aree del Nord del paese. Le nuove regole di governo del sistema –
lungamente analizzate in questo rapporto – stanno accentuando questa biforcazione.
E’ assai discutibile un sistema con poche eccellenze in un quadro complessivo
necessariamente destinato alla mediocrità sia, per il benessere del paese, migliore di un sistema in
cui le eccellenze sono presenti in modo diffuso, su più sedi; e in cui tutte le sedi, pur con
fisiologiche differenziazioni, possono fornire un contributo di qualità alla didattica e alla ricerca.
Se molti atenei italiani saranno sottoposti ancor per qualche anno alle condizioni sperimentate nel
2008-15, a cominciare dalla rilevante contrazione dei finanziamenti e del corpo docente, non
potranno che vivere un declino sempre più rapido, con circoli viziosi di riduzione dell’offerta
formativa, degli studenti e quindi del finanziamento e dei docenti.
Ciò che rileva è che la politica universitaria in corso nel nostro paese ha posto le basi
perché la differenziazione fra due grandi gruppi di atenei, già con caratteristiche (che si vedranno
in seguito) che li distinguono, aumentino sempre più; con una “serie A” a cui, si badi, non
vengono destinate risorse aggiuntive, ma che le sottrae all’altra componente del sistema. Con una
“serie B”, che sembra destinata, già nel medio periodo, a strutturarsi su un insieme di atenei
periferici, destinati prevalentemente all’erogazione di una didattica di base, con meno
insegnamento avanzato (corsi magistrali e dottorati) e meno attività di ricerca. La cui funzione
sarà preparare studenti che poi saranno opportunamente selezionati dagli atenei di serie A per
accedere ad una formazione avanzata, in numeri necessariamente limitati. Un sistema, forse, con
research universities e teaching universities come negli Stati Uniti.
Ma vi è di più. Un conto è avere una differenziazione “verticale” del sistema degli atenei
(cioè fra sedi più dotate e sedi meno dotate) con un certo equilibrio territoriale. Un conto è il
disegno che si sta realizzando in Italia: con la “serie” A tutta concentrata in un triangolo di 200
chilometri di lato con vertici Milano, Bologna e Venezia (e qualche estensione territoriale a
Torino, Trento, Udine); e la serie B che copre il resto del paese. Sedi universitarie di qualità sono
un fattore fondamentale per la competitività territoriale. Non solo per la formazione che erogano
ai cittadini: che solo in un mondo virtuale sono tutti perfettamente mobili e dunque del tutto
indifferenti fra le sedi di studio1
. Ma anche per le attività di ricerca e sperimentazione, che
rispondono non solo a bisogni e curiosità universali, ma che fanno anche fronte ad esigenze
specifiche dei territori; non ultime di analisi, di riflessione, di proposta sui loro cambiamenti.
Ancora, per le attività di trasferimento tecnologico. Come si vedrà più avanti in Italia sono su
livelli ancora contenuti, ancor più nelle regioni più deboli: anche per questo motivo devono
essere ancora favorite, stimolate, non certo ridotte. Infine, per un insieme di ulteriori ricadute che
le attività universitarie hanno: dalla loro stessa rilevanza e
IV
potenziamento e nella trasformazione strutturale delle proprie economie. Sembra il contrario di
quanto sta avvenendo nel nostro paese. Ben poco, tra l’altro, si può ottenere in questo senso con
politiche teoricamente aggiuntive, come quelle dei fondi strutturali europei, se intanto le politiche
ordinarie vanno in direzione contraria. Sfugge la logica di destinare ai territori più deboli rilevanti
risorse “straordinarie” per la ricerca quando contemporaneamente si riducono quelle ordinarie:
non si ottiene che di aumentare frammentarietà e complessità degli interventi che si fanno.
La competitività di un paese è sempre la somma di quella di tutti i suoi territori. Per il
benessere nazionale è razionale puntare ad accrescere in tutte le regioni la capacità di creare
impresa, occupazione, reddito; l’alternativa è esacerbare un dualismo, con il suo necessario carico
di trasferimenti compensativi. Un carico che diviene sempre più grande economicamente ma
sempre meno sostenibile politicamente. Ed è per questo che un sistema dell’università come
quello che si va disegnando non è certamente il più opportuno se si vuole accrescere il benessere
complessivo, di lungo termine, dell’Italia.
Una terza ed ultima preoccupazione attiene alla qualità del sistema e delle sue componenti.
Essa è ancor più rilevante ad esito di un periodo nel quale la retorica del “merito” è stata
dilagante.
Qualità del sistema significa svolgere contemporaneamente e sempre meglio le funzioni
didattiche, di ricerca, di interazione con l’esterno. Il ridisegno dell’offerta didattica – pur
meritando analisi assai più approfondite di quelle che si sono potute compiere – sembra essere
avvenuto negli ultimi anni almeno in parte attraverso modalità casuali, legate al pensionamento di
parte del corpo docente; ai vincoli quantitativi posti per l’esistenza dei corsi; ad una capacità
strategica relativamente modesta degli atenei. Riflessioni più attente, laddove vi sono state, sono
state lasciate unicamente all’iniziativa delle sedi, senza alcun raccordo fra di loro: incentivate assai
più a competere per l’attrazione di studenti che a collaborare; senza scenari di riferimento di
domanda formativa in base ai quali progettare ed attuare nuovi, migliori e sempre più “utili” corsi
di laurea. Vi è anche il rischio che la qualità della didattica diventi meno importante, dato che le
sorti delle istituzioni e dei singoli sono venute sempre più a dipendere esclusivamente dalla
capacità di pubblicare articoli scientifici; con la possibilità di una implicita marginalizzazione delle
attività di docenza. Pubblicare a sufficienza, essendo l’unico possibile strumento per acquisire
risorse finanziarie sempre più necessarie, è divenuta l’attività più rilevante. Con modalità
condizionate dagli indicatori prescelti: possibilmente senza coinvolgere colleghi di altri atenei
italiani, ma nella spasmodica ricerca di coautori stranieri; possibilmente, sempre e comunque,
all’estero e in inglese, indifferenti alla circostanza che questo significa il deperimento di riviste e di
editori, il prosciugarsi di tradizioni di riflessione e di ricerca che non rientrano nei parametri
dell’Agenzia Nazionale di Valutazione (Anvur).
Tutto ciò è della massima importanza anche perché certamente il sistema universitario
italiano ha una forte necessità di miglioramento. Di riflettere e innovare su i contenuti e le
modalità degli insegnamenti, su i loro legami con il mondo del lavoro di oggi e soprattutto di
domani (dato che si formano persone che saranno attive per almeno 40 anni dopo la laurea); di
trasmettere capacità di “imparare ad apprendere”.
Queste necessità di miglioramento sono diffuse in tutte le sedi. Molti indicatori mostrano
che sono ancora più forti nel Centro-Sud ed in particolare in diversi atenei del Mezzogiorno: per i
quali i dati indicano anche una “qualità media rivelata” del personale docente inferiore alla media
nazionale. E’ assai dubbio che ciò che è avvenuto dal 2008 in poi, per l’intensità dei tagli, per la
variabilità dei criteri di finanziamento, per l’incertezza e anche i possibili comportamenti
opportunistici che ha generato, abbia incentivato particolarmente questi processi.
V
Un sistema, quindi, con dinamiche complessive di ripiegamento; con crescenti squilibri,
anche su base territoriale, al suo interno; con esigenze di continuo miglioramento, in particolare
in alcune aree.
2. L’esigenza di una discussione approfondita e informata
I dati e le evidenze presentate in questo Rapporto portano a concludere, senza timore di
esagerare, che il sistema universitario italiano sta affrontando un cambiamento epocale, che ne ha
già condizionato la struttura, e che potrebbe condizionarlo per decenni a venire. Ciò che si vedrà,
infatti, è che le dinamiche che si sono determinate sono cumulative: tenderanno a ripetersi ed ad
amplificarsi nel futuro. Non vi è stata, cioè, una correzione di rotta una tantum, per quanto
estremamente ampia e di direzione decisamente discutibile: si è messo in moto un processo – che
senza necessità di alcun ulteriore intervento – porterà il sistema a trasformarsi radicalmente.
Un cambiamento di portata così ampia non scaturisce però da un organico disegno di
riforma. Da una volontà esplicita; quantomeno annunciata pubblicamente. Da un progetto
trasparente; che sia stato valutato con attenzione almeno dalle classi dirigenti del paese (se non da
tutti i cittadini); che sia stato oggetto di almeno parziali discussioni parlamentari. Di cui siano stati
soppesati i pro e i contro; analizzate le conseguenze a medio e lungo termine.
Scaturisce invece da un coacervo di norme e disposizioni attuative; di regolamenti; di
decreti ministeriali tanto complessi nella forma quanto assai importanti nella sostanza. Un
processo in larga misura oscuro; talmente complesso da sfuggire – in molti suoi aspetti – alla
comprensione non solo dei cittadini o delle “classi dirigenti”, ma anche degli stessi più diretti
interessati. Un processo in larghissima parte indipendente dalla politica; ma che, allo stesso
tempo, ha avuto una sostanziale continuità anche con esecutivi di colore ben diverso, sostenuti da
partiti che nei loro (rari) documenti sull’istruzione superiore avevano espresso posizioni molto
diverse: fra di loro – come è normale sia in democrazia – e rispetto a ciò che si veniva decidendo3
.
Una sorta di pensiero unico implicito. Quale che sia l’opinione che ciascuno può avere sugli esiti
che si stanno determinando, si tratta di un processo di decision-making certamente oscuro.
Accompagnato, tra l’altro, da una discussione pubblica molto singolare. Non è questa la
sede per riepilogarne i tratti o citarne le argomentazioni più frequenti. In base anche a
documentati interventi di fact-checking (ad esempio De Nicolao 2013) è però possibile affermare
che l’opinione pubblica italiana è informata molto male sui pregi e difetti delle istituzioni
universitarie e sui cambiamenti in corso. Complessivamente, sono prevalse opinioni che tendono
a fornire un quadro particolarmente negativo della situazione dell’università, e ad acclamare le
trasformazioni basate sul “merito”. Ad altri valutare se e in che misura questa vera e propria
“offensiva mediatica” sia stata funzionale a ridurre l’opposizione ad interventi di
ridimensionamento dell’istruzione superiore così forti come quelli che qui vengono documentati.
Certamente essa può aver contribuito a ingenerare nelle famiglie, già provate dalla crisi
economica, dubbi sull’utilità degli investimenti formativi. Opinioni differenti, anche documentate
3 A mero titolo di esempio si può ricordare che il maggior partito italiano si è presentato alle elezioni del 2013 con un
programma nel quale, fra l’altro, si sosteneva la necessità di calmierare la tassazione universitaria; ciononostante il
governo Renzi, che da quelle elezioni è successivamente scaturito, e rispetto al quale quel partito ha un ruolo
assolutamente predominante, ha mantenuto in vita le disposizioni con le quali – dato che il gettito della tassazione
studentesca è un importante criterio di “merito” per poter avere nuove possibilità di assumere – si incentivano tutte
le università italiane ad aumentare il più possibile la tassazione studentesca.
VI
e assai prestigiose come quelle espresse in più sedi dall’attuale governatore della Banca d’Italia,
non sembrano essere state sufficienti ad invertire queste dinamiche.
Tutto ciò suggerisce in primo e principale luogo una attenta ricostruzione di quanto sinora
avvenuto, con un’ampiezza e una profondità di analisi maggiore rispetto a ciò che si è potuto fare
in questo rapporto. Una riflessione profonda sulle conseguenze che si sono determinate e si
vanno determinando nel futuro. Una Indagine Parlamentare sull’università italiana, oppure la
redazione di un Libro Bianco da parte del MIUR, potrebbero essere iniziative opportune per
raccogliere e diffondere conoscenze, riflessioni, pareri e determinare quindi un confronto aperto
sulle politiche.
3. La contrazione del numero di universitari
Vediamo ora diversi elementi del quadro, (in particolare quelli rispetto ai quali in questo
Rapporto si è provato ad approfondire le analisi) in cui si declinano i temi della dinamica
complessiva del sistema, della sua articolazione territoriale, delle esigenze di aumento della qualità.
Per la prima volta negli oltre 150 anni di storia unitaria il numero degli studenti universitari
si riduce. È bene leggere questi dati anche in una prospettiva storica lunga, ricordando che la
quota di studenti universitari sul totale della popolazione, dall’unità d’Italia ad oggi ha conosciuto
un costante aumento: da meno dell’1 per mille fino all’età giolittiana e meno del 2 durante il
fascismo, si passa a circa il 6 per mille all’inizio degli anni Sessanta, al 18 un ventennio dopo, fino
a sfiorare il 30 nei primi anni del nuovo secolo. Livelli e dinamiche che, al contrario
dell’alfabetizzazione di base, sono sempre state piuttosto omogenee nelle grandi circoscrizioni del
paese.
Da oltre un decennio il sistema universitario italiano è invece interessato da una caduta
sistematica delle immatricolazioni: dal 2003-04 si riducono di oltre 66 mila unità, fino a meno di
260 mila nel 2014-15 (-20,4%). Fra tutti i paesi avanzati solo la Svezia e l’Ungheria sperimentano
un decremento più forte; al contrario gli immatricolati crescono sensibilmente nella media dei
paesi Ocse; e a ritmi particolarmente sostenuti, oltre che negli emergenti, in Germania, Austria,
Regno Unito, Danimarca. Il calo delle immatricolazioni, sempre dal 2003-04, è poi differenziato
per territori: è particolarmente intenso nelle Isole (-30,2%), nel Sud continentale (-25,5%) e nel
Centro (-23,7%, specie nel Lazio); più contenuto al Nord (-11%).
Il calo è spiegato da più fattori. Al di là della contrazione delle iscrizioni degli studenti
“maturi” (cfr. più avanti) vi è stata una diminuzione generalizzata dei tassi di iscrizione dei
giovani, comune a tutte le aree del paese: la quota di diciannovenni che si immatricola scende di
ben dieci punti, dal 54,1% al 44,66%4
. Ciò si sovrappone però a dinamiche demografiche che
sono assai asimmetriche territorialmente, e che penalizzano fortemente il Mezzogiorno (anche
indipendentemente dalla mobilità studentesca). Cambiamenti strutturali nella demografia italiana:
da un lato la forte caduta della natalità, in corso da tempo in tutto il paese e che ha visto
convergere i tassi di aumento della popolazione del Mezzogiorno e del Centro-Nord,
storicamente molto diversi; dall’altro l’immigrazione, che si concentra nettamente al CentroNord.
Rilevante, ma assai squilibrato, è il peso della popolazione immigrata giovane: gli stranieri
sono il 10% degli iscritti alla scuola secondaria al Nord, poco meno del 9% al centro e solo il 2%
4 Il dato non è influenzato dalla quota di ragazzi che raggiungono il diploma (condizione indispensabile per iscriversi
all’università), che rimane costante.
VII
al Sud. La previsioni ISTAT sugli andamenti futuri mostrano, di qui a venti anni, un sensibile
decremento della popolazione giovane al Sud, a fronte di un aumento nel resto del paese.
Le immatricolazioni si riducono in tutte le aree disciplinari (e in tutte le circoscrizioni)5
, ma
particolarmente nell’area sociale e umanistica. Flettono molto soprattutto le immatricolazioni dei
diplomati degli istituti tecnici (a fronte di una certa stabilità di quelle dei liceali), che spiegano
l’80% del calo complessivo. Alcune prime stime lasciano poi pensare che il calo riguardi in
particolare gli studenti provenienti dalle famiglie meno abbienti (Banca d’Italia 2014), a fronte sia
del rilevante aumento delle tasse universitarie (cfr. infra) e del crescente peso della spesa per
l’istruzione nei bilanci della famiglia, sia di crescenti dubbi sulla validità dell’investimento
formativo. Dubbi connessi al peggioramento, negli anni di crisi, delle prospettive occupazionali e
delle retribuzioni di ingresso dei laureati, ma certamente indotti anche dalla discussione pubblica,
cui si faceva cenno in precedenza. Dimenticando che il “premio” connesso alla laurea (rispetto al
diploma) resta in Italia assai sensibile sia in termini occupazionali che di retribuzioni; e che
l’investimento in istruzione universitaria continua a produrre benefici nel tempo estremamente
ampi. Stando alle stime dell’Ocse per un ragazzo laurearsi produce un beneficio attualizzato, di
169.000 dollari, al netto dei costi sopportati. Questo beneficio è in Italia sensibilmente inferiore a
quello che si registra in molti altri paesi avanzati (a motivo di una minor valorizzazione
dell’istruzione superiore nel nostro sistema economico) ma rimane comunque sensibile.
Il calo delle immatricolazioni va in direzione opposta a quanto è stato auspicato in apertura:
e cioè un significativo aumento del livello di istruzione terziaria in Italia; rischia di accentuare, in
particolare, le difficoltà per il sistema universitario del Mezzogiorno. L’aumento della quota di
popolazione giovane laureata è un obiettivo per l’intero sistema paese: anche nelle aree forti del
Nord i livelli sono nettamente inferiori alle medie europee, anche dei paesi a livello di sviluppo
inferiore all’Italia. Ma è al Sud che il tema riveste un’assoluta centralità. La principale condizione
per il rilancio del sistema universitario del Sud, e per certi versi dell’intero Centro-Sud è un
significativo aumento delle immatricolazioni. A questo tema conviene dedicare una grande
attenzione.
4. Il diritto allo studio
Perché questo si determini è necessaria in primo luogo una profonda trasformazione delle
politiche per il diritto allo studio. Un significativo investimento sul diritto allo studio per gli
universitari è, come ben evidente dai dati dell’Ocse sul rendimento pubblico dell’istruzione
universitaria, un ottimo investimento per il paese. Ma non è quel che sta accadendo in Italia.
La situazione italiana del diritto allo studio per gli universitari è infatti pessima; drammatica
nel Mezzogiorno. La spesa statale per borse di studio è ferma da oltre un decennio intorno ai 160
milioni, e cioè in sensibile calo in termini reali; ad essa si sommano meno di 120 milioni di
interventi regionali. Questo, a fronte di un investimento intorno ai due miliardi in Francia e in
Germania e a un miliardo in Spagna. Gli idonei alla borsa di studio sono meno del 10% degli
studenti, circa la metà, in proporzione, rispetto a Spagna e Germania, e un terzo rispetto alla
Francia.
Sul totale dei fondi disponibili per le borse di studio pesa sempre di più il contributo delle
famiglie, che è sensibilmente aumentato negli ultimi anni: la tassa regionale per il diritto allo
studio è a 140 euro l’anno, in quasi tutte le regioni indipendentemente dal reddito. Essa produce
5 Unica eccezione è un lieve aumento delle immatricolazioni in area scientifica degli studenti del Nord.
VIII
un gettito di 225 milioni, copre oramai quasi metà delle risorse erogate per le borse6
. Poco più del
2% degli studenti è assegnatario di un posto alloggio nelle residenze universitarie. E’ disponibile
un posto in mensa ogni 35 studenti iscritti. I criteri per l’accesso alle borse di studio sono stati
anche resi recentemente – attraverso una nuova modalità di calcolo dell’ISEE – notevolmente più
restrittivi.
Il quadro è ancora peggiore, e in peggioramento, nelle regioni del Mezzogiorno. Nel 2013-
14, nelle regioni del Sud continentale circa il 40% degli idonei non beneficiava di borsa per
carenza di risorse; la percentuale arrivava al 60% nelle Isole: così che nell’area più povera del
paese il numero di studenti borsisti, rispetto al totale degli iscritti in corso, risultava
paradossalmente ancor più basso della media nazionale. Questo si deve sia ad un minore impegno
finanziario delle regioni (pur in un quadro molto diversificato), che erogano circa 40 euro per
studente, e cioè la metà rispetto al Centro-Nord; sia all’azione del Fondo Nazionale, che, per i
criteri con cui è regolato, incrementa le disparità invece di ridurle; ed eroga7 al Sud un importo
per studente che è anch’esso la metà rispetto al Centro-Nord. Al Sud, ancora, la percentuale di
studenti assegnatari di alloggio è meno della metà rispetto al Centro-Nord; per ogni posto mensa
disponibile ci sono 60 studenti iscritti8
.
Le regioni hanno adottato politiche differenziate (che hanno direttamente influenzato
anche la ripartizione del fondo nazionale), che hanno determinato un finanziamento variabile del
diritto allo studio, ma sempre piuttosto modesto. La situazione e le tendenze dei bilanci delle
amministrazioni regionali lasciano immaginare che lo sforzo in favore del diritto allo studio
universitario potrebbe facilmente ulteriormente contrarsi. In sostanza, il dettato costituzionale
(art.34), per cui “capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi
più alti degli studi” oggi in Italia è disatteso.
Le risorse in gioco per un rispetto, anche parziale, della Costituzione non sono enormi: nel
Mezzogiorno con circa 130 milioni all’anno in più si arriverebbe ad un copertura quasi totale
quantomeno degli attuali idonei. Ma c’è un punto di fondo. L’attuale assetto delle competenze,
che pone in carico alle Regioni questi oneri, non è in grado di garantire uniformemente ai giovani
italiani un fondamentale diritto di cittadinanza. La competenza, e i connessi stanziamenti di
risorse, per il diritto allo studio andrebbero certamente riportati in sede nazionale. E’ in gioco non
semplicemente l’efficacia di un servizio pubblico, ma la fruizione di un fondamentale diritto di
cittadinanza: che, è lecito ritenere, deve essere garantito a tutti gli studenti italiani “capaci e
meritevoli, anche se privi di mezzi”, indipendentemente dalla regione di residenza e dall’ateneo
che decidono di frequentare.
Un effettivo diritto allo studio non riguarda soltanto la componente monetaria, ma anche
l’insieme degli altri servizi per gli studenti. Fra di essi rivestono un ruolo centrale gli alloggi: come
visto in Italia i posti in residenze universitarie sono pochissimi; in alcune regioni quasi inesistenti.
Una possibile linea di intervento è quella di incrementare gli investimenti pubblici per la
realizzazione di residenze universitarie, in tutto il paese ma soprattutto nelle regioni dove l’offerta
è più contenuta: ma, come si dirà anche più avanti, con la crisi gli investimenti fissi nel sistema
universitario si sono pressoché dimezzati. L’offerta pubblica va accompagnata anche da interventi
che facilitino la residenzialità privata. Una ipotesi può essere quella di sfruttare le possibilità
offerte dalle nuove tecnologie per politiche pubbliche innovative. Ad esempio si potrebbe
immaginare che, così come si è rapidamente sviluppato in rete un grande mercato degli
6 Che non sono certo particolarmente ricche, aggirandosi in media intorno ai 420 euro al mese.
7 Questo accade nel Mezzogiorno continentale ma non nelle Isole.
8 Anche in questo caso ci si riferisce al Sud continentale; i dati su alloggi e mense sono lievemente migliori nelle Isole.
IX
appartamenti per locazioni turistiche (il fenomeno AirBnB) si possa promuovere lo sviluppo di
un meccanismo simile, a scala nazionale, per le locazioni universitarie9
. Questo meccanismo
potrebbe portare significativi vantaggi, quali la trasparenza (e la concorrenza) nell’offerta anche
grazie a possibili di meccanismi di “rating” di locatori e locatari; potrebbe essere accompagnato
da standard contrattuali e da meccanismi assicurativi automatici a tutela delle parti. Soprattutto,
da interventi di sgravio fiscale per i locatari (una significativa riduzione della tassazione
sull’abitazione), per favorire l’affitto di stanze ed appartamenti per gli studenti universitari a prezzi
più ridotti. L’affermarsi di modalità trasparenti di locazione può portare all’emersione di un
enorme mercato sommerso oggi esistente (e del relativo gettito fiscale), rendendo il costo
pubblico netto dell’incentivazione assai minore, specie se l’operazione viene accompagnata da
verifiche sistematiche sul mercato delle locazioni nei dintorni delle sedi universitarie (anche
richiedendo esplicitamente la collaborazione degli studenti); mentre si promuove la locazione
“trasparente”, va contrastata quella irregolare.
Per diversi motivi sembra opportuno che anche questa iniziativa sia condotta a livello
nazionale; e che sia il governo centrale a garantire lo sgravio fiscale comune; così come
l’infrastruttura informatica comune (che può essere anche gestita da privati o dal privato sociale),
con evidenti economie di scala. Le autorità locali e universitarie però possono giocare un ruolo
fondamentale: quello di promozione e di ulteriore incentivo al successo dello schema.
5. La mobilità degli studenti
Una maggiore offerta di soluzioni abitative a costi relativamente ridotti può rappresentare
anche una condizione abilitante per la mobilità degli studenti. La mobilità studentesca è un
fenomeno estremamente positivo, per un insieme di ragioni: rappresenta un’esperienza di vita
indipendente10, consente la scelta del corso di studio più adatto, stimolando anche forme di
competizione virtuosa nell’offerta formativa. E’ positivo che gli immatricolandi abbiano a
disposizione una serie di opzioni alternative, con una maggiore libertà di scelta. Il drammatico
problema dell’Italia è che questa mobilità è a senso unico, da Sud verso Nord.
Nel 2014-15 oltre 55.000 studenti si sono immatricolati in una regione diversa da quella di
residenza: rispetto a dodici anni prima c’è un lieve calo nei valori assoluti e un lieve aumento
rispetto al totale, dal 18,2% al 21,4%. La mobilità11 assume però dimensioni e caratteristiche assai
diverse nelle grandi circoscrizioni del paese. Al Nord riguarda il 17,8% degli immatricolati, che
rimangono quasi tutti (5/6) all’interno della circoscrizione. Al Centro è meno rilevante (14,5%
degli immatricolati), specie per gli studenti toscani e laziali, ma orientata di più verso l’esterno:
metà di chi cambia regione va al Nord, un terzo rimane al Centro, un sesto va al Sud12. Al Sud la
mobilità è molto maggiore: riguarda il 28,9% degli immatricolati; e 4 su dieci si spostano al Nord
e altri 4 al Centro.
9 Ve ne sono ampie possibilità, anche alla luce delle condizioni del mercato delle abitazioni post-crisi e dell’ampia
presenza di unità immobiliari non utilizzate.
10 In uno dei paesi europei in cui le generazioni più giovani vivono, molto spesso per necessità, più a lungo con i
genitori.
11 Intesa come iscrizione in una regione diversa da quella di residenza.
12 L’analisi è rozza, dato che non considera sia la dimensione assai minore della circoscrizione Centro sia il fatto che
spostamenti al Nord o al Sud possono essere anche molto limitati per gli studenti che vivono nelle aree di confine
della circoscrizione.
X
È la mobilità dei circa 29.000 studenti meridionali il fenomeno più importante ed
interessante. Per due motivi: perché, come appena detto, la mobilità interna al Mezzogiorno è
assai contenuta; e perché al flusso in uscita dalla circoscrizione non corrisponde un flusso in
entrata. Lo spostamento degli studenti meridionali è però molto articolato. Vale ricordarne
almeno tre aspetti fondamentali. Primo: il fenomeno non è certo nuovo, ma è cresciuto nel
periodo più recente grazie all’incremento di flussi verso il Piemonte e la Lombardia, mentre sono
stabili o in ridimensionamento quelli – da tempo cospicui – verso l’Emilia Romagna, Toscana,
Lazio. Secondo: la propensione a spostarsi al Centro-Nord è estremamente diversa per regioni di
origine13
: bassa (e in crescita moderata) in Campania e Sardegna; storicamente molto elevata in
Calabria e in Puglia (e in crescita in Puglia ma non in Calabria); in fortissimo aumento invece in
Sicilia, dove ormai riguarda quasi un terzo degli immatricolati a fronte di meno di un sesto nel
2003-04. Terzo: questa propensione è nettamente più elevata e crescente dalle province che non
sono sedi universitarie. La percentuale di immatricolati che si spostano al Centro-Nord è assai più
contenuta nelle province sedi di grandi atenei con un’offerta didattica ampia e diversificata; al
contrario è alta e crescente in quelle in cui non vi sono sedi, o vi è comunque un’offerta più
limitata. La grande migrazione riguarda ad esempio molte province siciliane, quelle calabresi e
pugliesi senza università, le lucane. Le caratteristiche geografiche e funzionali del territorio di
origine sono una componente estremamente importante della scelta.
La mobilità degli studenti, positiva in sé, rischia di avere un effetto d’insieme negativo:
stanti anche una serie di fattori che in questo Rapporto sono stati indagati14, una maggiore
mobilità a senso unico, rischia di moltiplicare le difficoltà per il sistema universitario del
Mezzogiorno. Il punto chiave non è certamente mettere in atto politiche di contrasto; ma invece
di incentivo ad una mobilità geograficamente più articolata; in particolare di aumento della
capacità attrattiva degli atenei del Sud, sia nei confronti dei residenti sia di altri studenti.
La mobilità è dovuta ad una complessa interazione di cause: la disponibilità di borse di
studio e servizi; la qualità della vita nelle città; la possibilità di spostarsi fra la città di residenza e la
sede di studio; le prospettive assai diverse di collocazione sul mercato del lavoro; l’ampiezza e la
qualità dell’offerta formativa. Conviene dedicare attenzione ad ognuna di esse.
Una copertura nazionale delle borse di studio, di cui si è detto, può in primo luogo ridurre
il significativo ma immotivato disincentivo per le sedi universitarie del Sud rappresentato dalla
circostanza che il rapporto fra beneficiari di borsa e idonei è oggi molto più basso proprio nel
Mezzogiorno. Al Sud c’è sempre stata una quota assai maggiore, di studenti “idonei non
beneficiari”: cioè che, pur avendo condizioni tali da poter essere beneficiari della borsa, non la
ricevono per carenza di fondi. A parità di altre condizioni, la possibilità di riceverla solo
spostandosi verso il Centro-Nord rappresenta un fattore distorsivo dei flussi di mobilità. Allo
stesso modo, una iniziativa nazionale per le locazioni abitative come quella ipotizzata può far
emergere possibilità residenziali anche nelle sedi universitarie meridionali, oggi penalizzate da una
dotazione di posti letto assai inferiore.
Queste condizioni possono, e dovrebbero, rappresentare anche uno stimolo per le autorità
locali e universitarie per attivare, molto più di quanto viene fatto oggi, condizioni che possano
aumentare la qualità della vita degli studenti fuori sede ospitati: da iniziative per la mobilità a
breve raggio (dalla fruizione del trasporto pubblico a forme di mobilità alternative: ancora una
13 Si trascurano qui per semplicità espositiva le regioni più piccole, che hanno per condizione naturale una mobilità
molto alta.
14 Dalle dinamiche demografiche assai diverse fra le grandi circoscrizioni del paese, di cui si è già detto al peso
sempre maggiore del numero di iscritti – grazie all’utilizzo del costo standard per studente – nel determinare il
finanziamento delle università
XI
volta la sharing economy può essere una strada innovativa da seguire) ad investimenti sull’offerta
ricreativa e culturale.
I dati presentati in questo Rapporto mettono le autorit
XII
La dimensione e l’efficienza delle reti e dei servizi di trasporto locali determina poi
l’ampiezza dei bacini di utenza per gli studenti pendolari. Anche fra le città italiane sedi di ateneo
le condizioni sembrano, anche da questo punto di vista, assai diverse; alcune città del Sud, si pensi
in primo luogo a Palermo e Catania, sembrano particolarmente penalizzate: il numero di
potenziali iscritti pendolari è molto basso. Le differenze fra Sicilia e Campania sono nette: e certo
aiutano a spiegare tassi di mobilità verso il Centro-Nord così diversi. In generale tassi emigratori
così diversi come quelli che si registrano fra le province meridionali sono certamente influenzati
dai servizi di trasporto.
Come già sottolineato, la mobilità degli studenti è un fenomeno positivo: attiene alla libertà
di ogni cittadino giovane di poter avere esperienze di vita diverse e più indipendenti; esperienza di
studio meglio ritagliate sui propri desideri formativi. Ma la libertà di scelta degli immatricolandi
meridionali è limitata: mentre un coetaneo del Centro-Nord può decidere di frequentare in sede,
nelle regioni contermini o in aree anche più lontane, per un immatricolando meridionale la scelta
è assai più limitata. Allo stesso tempo la capacità attrattiva degli atenei del Sud deve misurarsi con
condizioni oggettive (dalla qualità urbana alle borse di studio, ai servizi per la mobilità)
largamente indipendenti dai propri specifici meriti.
L’esistenza di condizioni del mercato del lavoro così drammaticamente diverse come quelle
esistenti in Italia, e in ulteriore divaricazione a partire dal 2011, rappresenta un’ulteriore,
spiegazione della mobilità. Anche in presenza di un’offerta universitaria teoricamente preferibile
in un ateneo del Sud, è assai difficile immaginare che uno studente del Nord possa preferirla,
perché questo significherebbe allontanarsi da un’area in cui le prospettive di occupazione sono
molto maggiori e i livelli salariali per i neo-laureati più alti. E’ assai probabile che, con la crisi
economica, proprio per questo motivo gli studenti che si muovono dal Mezzogiorno scelgono
sempre più atenei del Nord e meno atenei del Centro. Tale fenomeno potrebbe indicare (a meno
di una sostanziale variazione di una qualità percepita degli atenei nel giro di pochi anni) un
aumento dell’effetto “prospettive di occupazione” come determinante delle scelte di mobilità.
A determinare questi esiti contribuiscono anche le relazioni con i datori di lavoro del
proprio territorio e le vere e proprie azioni di placement attivate, meritoriamente, da moltissimi
atenei: frequentare uno specifico ateneo determina un significativo vantaggio differenziale
nell’accedere ad un determinato mercato del lavoro.
Tutti questi elementi di oggettivo divario sembrano giustificare “azioni positive” di
promozione delle immatricolazioni nelle università del Sud.
6. Nuovi studenti
Naturalmente, solo una forte qualificazione, differenziazione e specializzazione dell’offerta
formativa può consentire agli atenei del Sud (e, date anche le tendenze recenti, del Centro), di
recuperare attrattività. Ma di questo, e delle non poche criticità a riguardo, si dirà più avanti.
Conviene dedicare intanto attenzione a due ulteriori bacini di attrazione di studenti, di cui
potrebbe giovarsi l’intero sistema nazionale, ma in particolare le università del Centro-Sud. Il
primo è rappresentato dalla formazione universitaria per gli adulti. I dati mostrano chiaramente
che in Italia, a differenza degli altri paesi europei, le immatricolazioni di studenti “maturi”15 sono
15 Con almeno 23 anni di età.
XIII
estremamente limitate. Si è registrato intorno alla metà dello scorso decennio un forte aumento,
in relazione sia alla riforma dei cicli sia a politiche di riconoscimento di crediti formativi per le
esperienze lavorative16. Il fenomeno ha conosciuto però un repentino calo negli anni successivi,
anche per le norme che limitano fortemente il riconoscimento dei crediti, fino ad assestarsi sui
14.000 immatricolati all’anno. Una quota intorno ad un ventesimo del totale: a fronte di
proporzioni molto più alte negli altri paesi Ocse: fino ad un quinto in diversi paesi del Nord
Europa e negli USA.
Soprattutto nelle regioni in cui i livelli formativi della popolazione adulta sono inferiori, e
che sono attraversate da intensi fenomeni di ristrutturazione dell’economia, l’investimento su più
elevati livelli di istruzione sia per i disoccupati che per gli occupati potrebbe essere assai
opportuno. Il tema non è oggetto di specifiche analisi in questo Rapporto. Tuttavia si può
ricordare che è invalsa nelle politiche pubbliche una distinzione molto netta fra la formazione
professionale e l’istruzione terziaria17. Vi è una riflessione da compiere sull’opportunità di
indirizzare, nell’ambito della rilevante spesa per la “formazione professionale” degli adulti (anche
a valere sulle risorse del Fondo Sociale Europeo), risorse anche verso modalità nuove di
formazione erogata nell’ambito del sistema universitario.
Il potenziamento dell’offerta universitaria per studenti adulti meriterebbe una attenzione
molto maggiore: sia a vantaggio dei soggetti interessati, sia a vantaggio delle istituzioni
accademiche. Alcuni elementi possono favorirla come un’offerta specifica per studenti part-time
(con connessa riduzione dei costi di iscrizione), anche centrata su orari e modalità adatte a fruitori
adulti, specie se occupati. Altri richiedono invece una riflessione più attenta: come il disegno di
corsi di laurea maggiormente professionalizzanti, meglio mirati su esigenze diverse. Andrebbe
discussa più a fondo l’importantissima questione del “secondo canale” della formazione
universitaria (corsi più professionalizzanti), presente in molti paesi europei, ma non in Italia.
Il secondo bacino è rappresentato dagli studenti stranieri. Il sistema universitario italiano,
rispetto a quelli degli altri maggiori paesi europei, ha una percentuale di studenti stranieri molto
bassa; una abitudine molto contenuta a disegnare corsi e a svolgere attente politiche di attrazione.
Gli studenti stranieri sono pochi al Nord, pochissimi nel Mezzogiorno. Stando ai dati Ocse,
l’università italiana assorbe solo l’1,7% dei ragazzi che si spostano all’estero per frequentare
l’università, contro il 2,7% della Spagna, il 6% circa di Francia o Germania, il 13% del Regno
Unito.
E’ un tratto storico del nostro sistema universitario. Ma, date le dinamiche in corso, non si
può non provare ad affrontarlo con decisione. Anche in questo caso è importante ragionare sui
livelli più opportuni a cui deve essere condotta una iniziativa politica. Il quadro attuale consegna
la responsabilità di politiche di attrazione di studenti dall’estero principalmente agli atenei; talora
– specie nelle regioni più avanzate – con l’intervento di altri attori del territorio, come le
Fondazioni di origine bancaria, con ruoli di sostegno; spesso in concorrenza fra loro. Iniziative
sono state realizzate negli ultimi anni da diverse sedi, specie da quelle in grado di destinare una
quota del proprio budget a attività promozionali necessariamente costose, specie nelle fasi di
avvio. E’ dubbio che questo sia il modo migliore di procedere.
16 Nel 2005-06 hanno riguardato più di 30.000 immatricolati maturi su un totale di poco meno di 60.000.
17 Una diffusa evidenza consente di affermare che, mentre la spesa per la formazione professionale è assai elevata, i
suoi rendimenti sono spesso modesti.
XIV
Alle singole università dovrebbe competere il proprio ruolo fondamentale: la definizione
dei corsi che possono essere scelti da studenti stranieri. Alcuni di essi non possono che essere
realizzati in inglese (o comunque in lingua), per poter avere una platea molto ampia di potenziali
studenti, in provenienza da aree geografiche diversificate; ma si può puntare anche sulla
frequenza di corsi in italiano (che comprendano magari anche moduli di potenziamento
linguistico): in riferimento sia ad aree disciplinari in cui l’insegnamento in italiano consente una
migliore qualità (aree letterarie) sia in provenienza da aree geografiche, come molti paesi dei
Balcani, nei quali la conoscenza dell’italiano è relativamente diffusa. Alle autorità locali
dovrebbero competere un compito altrettanto importante: la predisposizione di condizioni
abitative e di servizio – lungo le linee richiamate in precedenza – per favorire la permanenza degli
studenti stranieri.
Ma importanti responsabilità dovrebbero coinvolgere anche il livello nazionale. Andrebbe
attentamente valutata l’opportunità di una iniziativa di medio e lungo periodo, volta ad accrescere
sensibilmente la presenza di studenti stranieri nel nostro paese. Più argomenti possono suggerirla:
la possibilità di rafforzare la nostra politica estera con accordi di cooperazione
culturale/accademica con paesi target, specie del bacino mediterraneo e dei Balcani; il grande
vantaggio, nel lungo periodo, dell’avere relazioni con classi dirigenti di paesi stranieri, intese nel
senso più ampio del termine, che conservano legami con l’Italia avendo avuto esperienze di
permanenza e di studio; il sostegno a specifici filoni di ricerca nei quali l’Italia e gli studi in italiano
sono sulla frontiera dell’eccellenza.
Andrebbe attentamente valutata, in questo ambito, un’iniziativa specifica volta a
caratterizzare, in parte, il sistema universitario del Mezzogiorno (o del Centro-Sud) come vocato
alla formazione di classi dirigenti del Mediterraneo e dei Balcani. La “vocazione” mediterranea del
Mezzogiorno ha sinora prodotto molte riflessioni ma ben poche iniziative concrete. Un’iniziativa
specifica potrebbe ad esempio essere costruita: a) con la destinazione di un fondo nazionale18 alla
copertura con borse di studio della permanenza di studenti stranieri nelle università del
Mezzogiorno (del Centro-Sud); b) con meccanismi di selezione dei richiedenti19; c) con
meccanismi competitivi fra le sedi e i corsi di studio (senza preallocazioni di quote), in modo da
stimolare sempre la qualità dell’accoglienza e dell’offerta didattica; d) con modalità di
prequalificazione, con assicurazione di qualità, di sedi e corsi da inserire nel programma.
Certamente nel breve periodo i numeri potrebbero essere relativamente limitati, ma
l’iniziativa potrebbe incentivare una significativa trasformazione strutturale di parte del sistema
universitario del Sud (del Centro-Sud). Nel medio-lungo periodo gli studenti stranieri potrebbero
aumentare: la strutturazione nel tempo di sedi, corsi e servizi specificamente mirati potrebbe
consentire di accoglierne altri anche al di fuori dello specifico programma di promozione.
7. Le carriere degli studenti
Sembra opportuna dunque una politica per invertire il trend delle immatricolazioni nelle
università italiane, ed in particolare in quelle maggiormente colpite dal calo degli ultimi anni, e
dalle prospettive demografiche del futuro. Potrebbe essere articolata lungo alcune delle linee
18 Andrebbe attentamente verificata anche la possibilità di ottenere contribuzioni da istituzioni finanziarie di paesi
stranieri: il riferimento potrebbe essere ad esempio ad alcune grandi e ricche istituzioni, pubbliche e private, dei paesi
petroliferi, che potrebbero forse stanziare risorse per la formazione in Italia di studenti provenienti dai paesi arabi.
19 Magari con quote prestabilite per paesi, legate anche ad iniziative di cooperazione. O addirittura, con un’iniziativa
squisitamente politica, legata alle crisi migratorie, iscrivendo i rifugiati in età nelle nostre università.
XV
illustrate in precedenza, e vedere insieme alla mobilitazione degli atenei e delle autorità locali
anche una importante componente nazionale. Come si è provato ad argomentare in precedenza,
infatti, le dinamiche degli atenei del Sud (Centro-Sud) non sono solo una questione rilevante per
le comunità locali, ma per l’intero sistema paese.
Ma maggiori immatricolazioni non si traducono automaticamente in un numero maggiore
di laureati con un sufficiente bagaglio di competenze, in termini sia quantitativi che qualitativi, se
non si affrontano alcuni problemi di qualità e di organizzazione dell’offerta formativa.
I dati mostrano che vi è una forte necessità di potenziare l’orientamento in entrata. E’
infatti notevole, pari a poco meno di un sesto in tutte le aree del paese, la quota di immatricolati
che cambia corso al termine del primo anno; indice, anche, di possibili errori nella scelta iniziale.
Si può mirare a ridurla significativamente attraverso un’opera assai più capillare e intensa di
informazione dei diplomandi delle superiori sulle caratteristiche dei differenti corsi di studio. In
molti atenei italiani vengono attuate iniziative di presentazione dell’offerta formativa20.
Probabilmente sono le scuole che dovrebbero, nel penultimo e nell’ultimo anno di corso,
svolgere un’azione ben più intensa, istituzionale, per l’orientamento dei propri allievi: sia di
riflessione su costi e benefici dell’università in generale; sia di informazione su sedi e corsi di
laurea. Una migliore e più completa informazione sugli atenei e sui corsi può essere assai utile, e
rappresentare anche uno stimolo al miglioramento per le università. Purtroppo, questa
importante esigenza viene distorta da una produzione incontrollata anche in Italia di classifiche e
ranking di assai dubbia attendibilità e utilità, se non, molto spesso, per le esigenze di marketing di
chi le realizza, e non indirizzata verso l’offerta di un utile insieme di dati precisi e disaggregati21.
Molto rilevante è poi il fenomeno degli abbandoni. Comparazioni internazionali riferite ad
anni a cavallo dell’inizio del secolo, mostrano che la percentuale di abbandoni era in Italia la più
alta in un vasto gruppo di paesi dell’Ocse; addirittura più della metà degli studenti non arrivava
alla laurea, il doppio rispetto al Regno Unito e Germania (Triventi 2015). Dati recenti mostrano
che una significativa quota di studenti abbandona i corsi universitari dopo il primo anno: il 12,6%
al Nord, il 15,1% al Centro e il 17,5% al Sud (con una varianza molto elevata fra atenei e punte
fino al 25%). A ciò si aggiunge che circa un terzo degli studenti del Centro-Sud, sempre al
termine del primo anno hanno ottenuto meno di 15 crediti formativi (il 28% al Nord).
In questo caso ciò che innanzitutto rileva è l’intensità e la qualità dei servizi di tutorato
offerti dagli atenei: si possono rivelare più difficili da organizzare proprio dove ve ne è più
bisogno: negli atenei di maggiore dimensione, e nelle sedi, prevalentemente del Centro-Sud in cui
il totale del finanziamento ordinario si è più ridotto negli ultimi anni (cfr. infra). Sarebbe
opportuno dedicare al tema maggiori risorse, se possibile accompagnandole con meccanismi di
verifica che consentano di appurare l’utilità degli interventi e di migliorarli nel tempo. E’
opportuno interrogarsi anche sull’opportunità di verifiche assai più puntuali e cogenti (rispetto a
quelle che in molte sedi già vengono compiute) delle competenze in entrata degli immatricolati; e
sull’utilità e le possibili modalità realizzative di interventi di recupero che possano eventualmente
anche precedere l’avvio del corso di studi universitari. Viste non come un’opzione o un’iniziativa
secondaria, ma come un elemento centrale del lavoro svolto dalle istituzioni universitarie. Come
20 Anche se, in non pochi casi, esse assumono più l’aspetto di operazioni di marketing, finalizzate ad acquisire il
maggior numero possibile di immatricolazioni, che di servizio informativo agli studenti della secondaria.
21 Sulla dubbia scientificità e utilità di molte classifiche, internazionali e italiane, si possono vedere molte analisi
pubblicate sul sito www.roars.it
XVI
nel caso dei tutorati, la situazione è paradossale: l’esigenza di questi interventi è maggiore (cfr.
infra) nelle sedi che hanno subito le maggiori contrazioni di risorse finanziarie e umane negli
ultimi anni. Non si tratta di un tema semplice: ma ignorarlo si tradurrebbe, con tutta probabilità,
in una continuazione dei trend di abbandoni e di ritardi soprattutto nei primissimi anni di
frequenza.
Ritardi degli studenti sono poi evidenti lungo l’intero corso degli studi e mostrano sempre
una significativa differenza territoriale, fra il Centro-Sud da un lato e il Nord dall’altro. Dei molti
indicatori disponibili si può ricordare che, nel 2011-12 il tempo medio di completamento di un
corso triennale è 5,5 anni al Centro e al Sud, e 4,5 al Nord. I ritardi sono minori, e con scarti
territoriali nelle lauree magistrali (biennali); il tempo medio è di 2,7 anni al Nord, 2,8 al Sud e 3 al
Centro. Ciò può essere effetto di processi selettivi nell’accesso delle magistrali (anche se va
ricordato che proprio al Sud è più alta la percentuale di studenti che continuano), ovvero di
miglioramenti nel tempo delle capacità di apprendimento.
Un ultimo aspetto della “filiera dei ritardi” nelle carriere universitarie è il fenomeno dei
fuoricorso. Nell’insieme, le tendenze nazionali recenti non sono univoche: l’introduzione del
cosiddetto 3+2 (corsi triennali e magistrali) ha portato ad una sensibile riduzione della
percentuale di fuoricorso; ma negli ultimi anni il fenomeno è tornato a crescere. Ha, non
sorprendentemente, anch’esso una significativa declinazione geografica. Nei corsi triennali e a
ciclo unico, nel 2011-12, era fuoricorso il 47% degli studenti al Sud, il 45% al Centro e il 35% al
Nord. Fra i laureati nel 2013 erano al quinto anno fuoricorso (in nettissimo ritardo), circa il 20%
al Sud, poco meno al Centro, meno del 10% al Nord. E’ interessante notare come i divari
territoriali nell’ampiezza dei fuoricorso non siano affatto una costante storica; si sono creati a
partire dagli anni Ottanta, parallelamente al forte incremento delle iscrizioni all’università: anzi,
all’inizio di quel decennio i fuoricorso erano meno (in percentuale) nel Mezzogiorno rispetto al
Centro-Nord. Il peso dei fuoricorso sul totale iscritti è cresciuto in tutto il paese (dal 27,1% degli
studenti nel 1980-81 al 41,8% venti anni dopo22). Ma più intensamente nel Mezzogiorno, e con il
nuovo secolo anche nel Centro. Nel periodo più recente la riduzione è stata più intensa al Nord.
Fra i fuoricorso va certamente distinta con attenzione molto maggiore la condizione di lieve
ritardo (che può essere connessa anche ad un maggior approfondimento degli studi volta a
ottenere una migliore formazione: vi è correlazione positiva fra lievi ritardi e voti medi di laurea)
da quella di ritardo molto ampio, pluriennale.
Perché tutto questo? Anche il fenomeno dei ritardi non pare avere una spiegazione
univoca. In primo luogo ciò che appare dai dati è che una fascia di diplomati che accedono
all’università ha un bagaglio di competenze relativamente limitato23; fenomeno che, come
analizzato anche nel rapporto di ricerca della Fondazione RES del 2014 (Asso, Azzolina, Pavolini
2014) è molto più intenso nel Mezzogiorno. Ha radici complesse: contano le condizioni socioculturali
delle famiglie di provenienza (avere i genitori laureati riduce statisticamente il ritardo alla
laurea); conta il funzionamento delle istituzioni scolastiche. Si tratta di un fenomeno che,
purtroppo, non pare destinato a risolversi in tempi brevi.
Possono essere in gioco diversi incentivi individuali: percorsi di studio più rapidi possono
essere spiegati da migliori prospettive occupazionali alla laurea; da un maggior livello delle tasse;
22 Fonte: Svimez (2011), pagg. 819 e 821.
23 Vi è anche evidenza di una correlazione negativa fra voto di diploma e ritardo alla laurea.
XVII
vi è evidenza di una correlazione negativa dei ritardi con la condizione di fuori sede e di
beneficiario di borsa di studio. Possono contare le condizioni di studio. L’insoddisfazione degli
studenti per le aule, ad esempio, così come mostrata dalle indag
XVIII
territoriale: maggiore al Centro e nelle Isole (in entrambi i casi di quasi un terzo) rispetto al Nord
e al Sud continentale.
Nello stesso periodo rimane invece costante, in termini di corsi (poco meno di 400)
l’offerta delle università libere27; al loro interno si ha una forte crescita delle università telematiche
che, nel 2015 offrono ben 121 corsi di laurea. Il peso della componente non statale sul totale dei
corsi offerti nelle università italiane quindi aumenta: dal 6,7% del 2007 all’8,4% del 2015.
E’ questo un fenomeno positivo, di razionalizzazione e migliore focalizzazione del sistema?
Questa ricerca non consente di rispondere a questa domanda. Ma sono leciti alcuni dubbi.
Nell’insieme gli atenei, sembra di capire, hanno ridisegnato la propria offerta formativa in larga
misura per far fronte alla mutata composizione del proprio corpo docente; il drastico ridisegno
dei corsi è infatti avvenuto in anni in cui vi è stato un notevole calo del personale docente,
dovuto ad un forte flusso di pensionamenti a fronte di un numero di nuovi ingressi nel sistema
assai limitato e molto squilibrato per sedi (cfr. infra).
Si è così determinato, molto più in alcune sedi che in altre, una riduzione dei docenti in
larga misura casuale per aree scientifiche e insegnamenti: alcuni corsi, infatti, sono venuti meno
non per scelta strategica ma semplicemente perché il titolare è andato in pensione e non si è
potuto sostituirlo.
Negli ultimi anni sono stati avviati anche alcuni nuovi corsi di laurea. In questo rapporto si
è provato ad analizzarne, per quanto possibile, la genesi e i possibili impatti. L’evidenza è limitata
e consiglia molta cautela nelle valutazioni: tuttavia pare emergere da un lato una significativa
differenza nella qualità dei processi di scelta compiuti (per quanto essa possa essere rivelata dai
documenti di progettazione), soprattutto per quanto riguarda l’approfondimento della domanda
formativa potenziale: più elevata in alcuni dei nuovi corsi in area scientifica, prevalentemente al
Nord. Allo stesso tempo non emerge evidenza che la “qualità” così misurata abbia avuto effetti
significativamente differenti, ad esempio, sull’occupabilità dei laureati.
Questo porta ad un importante interrogativo: se e in che misura l’offerta formativa degli
atenei debba il più possibile conformarsi sulle specializzazioni economiche del territorio. Da un
lato questo processo pare assai opportuno, per innescare circuiti virtuosi di qualità fra domanda e
offerta di professionalità: una offerta formativa mirata può costituire una importante esternalità
positiva per le attività economiche. Dall’altro la possibilità di innescare questi processi è assai
diversa fra le aree disciplinari. Vi è poi il rischio, nel lungo periodo, che per atenei localizzati in
territori economicamente molto deboli, ciò possa portare ad un ridimensionamento dell’offerta
formativa, escludendo sia che possa essere l’offerta di competenze e conoscenze anche
sviluppatesi all’interno del sistema universitario a stimolare la nascita di attività economiche
nuove rispetto a quelle esistenti, sia che si possano sviluppare corsi e attrarre studenti per la sola
qualità intrinseca degli insegnamenti, indipendentemente dagli sbocchi sul mercato del lavoro
locale. Ad esempio, la specializzazione disciplinare degli atenei del Mezzogiorno (visti nel loro
insieme) ha sempre avuto, rispetto alla situazione nazionale, un peso maggiore della
giurisprudenza e minore delle economie e delle ingegnerie, connesso alle diverse caratteristiche
dell’economia locale: è dubbio che sia stato in sé un carattere positivo. Nel tempo tuttavia le
differenze sono andate riducendosi ormai quasi completamente.
È interessante analizzare anche da un punto di vista territoriale, la composizione
dell’offerta formativa fra corsi di primo e di secondo livelli. Ciò che emerge è che già al momento
di massima espansione dell’offerta didattica (2007), al Centro-Nord vi sono più corsi magistrali
27 Private e non-statali.
XIX
che triennali, mentre nel Mezzogiorno accade il contrario28. Nel periodo, come già detto, i corsi si
riducono più al Centro e nelle Isole e più per le triennali. Si arriva così ad una situazione nel 2015
che conferma una leggera maggiore “specializzazione” degli atenei del Centro-Nord nella
formazione magistrale: al Nord ci sono 127 corsi magistrali, ogni 100 triennali, al Centro 132, al
Sud 114, nelle Isole 120.
Dunque il sistema universitario del Mezzogiorno è già partito, nell’applicazione del 3+2,
con un maggior peso relativo delle lauree triennali; le dinamiche del periodo, tuttavia, non
mostrano un accentuarsi di un possibile sbilanciamento del sistema per livelli di corsi, con più
triennali al Sud e più magistrali al Nord. Permane tuttavia il rischio di una segmentazione in due
livelli del sistema universitario italiano: in una “serie A” atenei collocati in territori più forti, in
grado di sviluppare una qualificata e differenziata offerta formativa di secondo livello capace di
attrarre laureati triennali dalle altre aree del paese; in una “serie B” atenei collocati in territori più
deboli, dedicati in misura crescente alla formazione di primo livello.
Di forme di differenziazione e stratificazione, anche verticale, del sistema universitario si
può naturalmente discutere. Come ricordato in questo rapporto, esistevano in Italia tipologie
diverse di atenei nell’Ottocento e poi nel periodo fascista. Ciò che pare più importante a riguardo
è da un lato assicurare che gli elementi più forti del sistema abbiano una distribuzione territoriale
che copra l’intero paese; dall’altro che siano chiari e condivisi i criteri con cui si segmenta il
sistema29.
Uno dei temi più rilevanti per il sistema universitario del Centro-Sud pare proprio il
mantenimento di una offerta formativa di secondo livello di qualità. Andrebbero sperimentate,
assai più di quanto non avvenga, forme di collaborazione fra atenei, specie (ma non
necessariamente) localizzati in territori vicini. Unire le forze per offrire corsi magistrali di qualità:
anche attraverso percorsi di studi basati sulla frequenza in sedi diverse a seconda dei semestri.
Disegnare un’offerta territoriale che, compatibilmente con la situazione e le capacità di ogni
ateneo, riduca le sovrapposizioni e quindi l’eccesso di competizione per un pool relativamente
limitato di studenti. A riguardo sono probabilmente opportune sia una forte semplificazione delle
procedure di accreditamento, sia forme esplicite di premialità per iniziative inter-ateneo.
Allo stesso modo, il sistema universitario tutto, ed in particolare quello del Centro-Sud
potrebbe rafforzare la propria offerta anche con iniziative di collaborazione con università
straniere (anche nell’ottica di attrazione di studenti): c’è evidenza di una notevole vivacità a
riguardo. Anche in questo caso forme esplicite di sostegno, non necessariamente di carattere
finanziario, specie per le sedi che hanno minori esperienze, e quindi maggiori “costi di accesso”
alle collaborazioni internazionali, potrebbero essere opportune.
Il tema della formazione universitaria a distanza (che non è oggetto di analisi specifica in
questo Rapporto) meriterebbe anch’esso una riflessione, alla luce sia delle crescenti esperienze
internazionali30 dei cosiddetti MOOC, sia della forte, recente, diffusione in Italia delle università
telematiche31.
28 Sono 107 corsi magistrali per 100 triennali al Nord, 112 al Centro, 94 al Sud, 85 nelle Isole.
29 Vaira (2015) riassumendo i risultati di una recente ricerca su quattro paesi europei ricorda come “non sia tanto
l’eccellenza a produrre la stratificazione, quanto la necessità e la volontà di stratificazione a utilizzare la retorica
dell’eccellenza come fattore legittimante”. Una notazione che sembra descrivere molto bene ciò che sta avvenendo
in Italia.
30 E nazionali, tra cui appare interessante quella dell’università Federico II.
31 Sono state espresse preoccupazioni sia sulla qualità della formazione offerta da queste ultime sia di un possibile
effetto di competizione rispetto agli atenei tradizionali nell’attrazione degli studenti.
XX
Infine, con le grandi, e purtroppo crescenti, differenze esistenti nella domanda di lavoro fra
le regioni italiane, non sorprende che i livelli di occupazione post-laurea siano sensibilmente
diversi fra territori. Tuttavia, esercizi di stima che tendono a depurare i tassi di occupazione sia
dalla differente composizione disciplinare delle università, sia dalle caratteristiche dei mercati
locali del lavoro, richiamati in questo rapporto, tendono a mostrare una “occupabilità” dei
laureati delle diverse sedi italiane relativamente omogenea, pur con punte più elevate nel NordOvest,
ed una sensibile varianza fra atenei all’interno delle circoscrizioni.
9. I docenti
Quantità e “qualità” del personale docente rappresentano elementi chiave della qualità degli
atenei, e quindi delle loro prospettive future. Si è dedicata una particolare attenzione, in questo
lavoro, al tema.
E’ utile in primo luogo ricordare alcuni dati d’insieme. Fra il 2008 e il 2015 i docenti
universitari italiani si sono ridotti del 17,2%; il calo è stato notevolmente più intenso di quello
registrato in ogni altro comparto del pubblico impego: ad esempio cinque volte maggiore di
quanto avvenuto nella scuola. Il numero di studenti per docente, che in Italia è fra i più alti
dell’intera area Ocse, è così tornato a crescere. Parallelamente è anche diminuito il personale
tecnico e amministrativo delle università. E’ molto cresciuto il numero di collaboratori con varie
forme di contratti a tempo definito32.
Tali trasformazioni sono state notevolmente differenziate da un punto di vista territoriale.
La diminuzione del personale docente di ruolo è stata dell’11,3% al Nord, ma del 18,3% nel
Mezzogiorno e del 21,8% nelle università del Centro; questo ha tra l’altro contribuito a
mantenere sensibile, su base territoriale lo squilibrio nel rapporto studenti/docenti, che è di 28,6
al Nord e di 32,4 al Sud. Parallelamente, il reclutamento di collaboratori per la ricerca, che è
aumentato moltissimo ovunque, è stato ugualmente squilibrato; così che al 2013 ogni docente del
Nord poteva contare su 1,5 collaboratori, contro 1,1 al Centro e 1,05 nel Mezzogiorno. Anche il
personale tecnico e amministrativo è oggi presente meno nel Mezzogiorno, se misurato rispetto al
numero di docenti, e ancor più di studenti, rispetto alla media nazionale.
La forte diminuzione del numero di docenti è stata dovuta a blocchi del ricambio, in
presenza di un cospicuo flusso di pensionamenti. Come questo rapporto ha dettagliatamente
documentato, le possibilità assunzionali degli atenei, definite dai criteri di allocazione dei
cosiddetti “punti organico”, sono state negli ultimi anni molto basse: ad esempio nel triennio
2012-14 il turnover (assunzioni in percentuale dei pensionamenti) è stato pari al 27,3%. Ma
soprattutto, sono state estremamente differenziate fra atenei. Ancora una volta ciò è avvenuto a
danno degli atenei del Mezzogiorno (e in minor misura del Centro). L’allocazione delle possibilità
di assunzione di nuovi docenti è stata governata attraverso indicatori di natura finanziaria. Al loro
interno, però, è stato anche considerato – con un ruolo significativo – il gettito della tassazione
studentesca, che ha assunto una caratteristica “premiale”: a maggiori incassi sono corrisposte
maggiori possibilità di assumere.
Ma tale gettito ha un’evidentissima correlazione con i diversi livelli di reddito regionale.
Come mostrato anche in questo rapporto (cfr. infra), il livello medio regionale della tassazione
studentesca è largamente proporzionale ai livelli di reddito pro capite. In presenza di disparità di
32 Il loro destino professionale è incerto: una verifica compiuta sui ricercatori a tempo determinato che prestava
servizio negli atenei italiani nel 2008 mostra che ben il 55% di essi, al 2015, è uscito dall’università.
XXI
reddito familiare medio come quelle esistenti fra le regioni italiane, il gettito della tassazione non
può che essere diverso, a parità di incidenza dei costi dell’istruzione superiore sui bilanci delle
famiglie. Usare il gettito delle tasse33 nei meccanismi allocativi delle possibilità di assunzione
introduce una distorsione territoriale evidente34.
Il blocco del turn-over negli atenei ha comportato un sensibile invecchiamento del
personale docente oggi in servizio. Molti dati lo documentano: basterà ricordare che un terzo dei
professori ordinari oggi ha più di 65 anni, e sia quindi destinato alla pensione nel giro di pochi
anni. Che accadrà in futuro? In questo Rapporto è stata simulata la composizione del corpo
docente a cinque e dieci anni, tenendo conto dell’età attuale dei professori (e quindi dei flussi di
pensionamento) e simulando possibilità di assunzioni come quelle verificatesi nel recente passato.
Il quadro è di una ulteriore, significativa, diminuzione dei docenti. E di un ulteriore accentuarsi
degli squilibri territoriali, soprattutto a danno degli atenei del Centro: la stima mostra, al 2020, una
ulteriore riduzione del 5,9% al Nord, del 7,5% nel Mezzogiorno e di oltre il 10% al Centro.
E’ interessante anche ricordare che in questo periodo anche le progressioni di carriera dei
docenti sono state differenziate per area geografica. Dei docenti che sono risultati abilitati – dal
processo di abilitazione nazionale di cui si dirà più avanti – al ruolo di professore associato, hanno
effettivamente preso servizio il 57% al Nord35, il 44% al Centro e il 49% nel Mezzogiorno.
Desta poi grandissima preoccupazione la notevole riduzione dei corsi di dottorato, già in
Italia assai meno diffusi che in tutti gli altri paesi europei: la loro funzione, ancorchè non
esclusiva, è cruciale nel ragionamento che si sta svolgendo: quella di formare nuovi docenti
universitari. La diffusione del dottorato è in Italia inferiore agli altri paesi europei; dati riferiti al
2012 (ADI 2015) mostrano un rapporto di 0,6 studenti di dottorato ogni mille abitanti in Italia
contro 2,6 in Germania, 1,5 nel Regno Unito, 1,1 in Francia. La tendenza è però ad una sensibile
riduzione; fra il 2008-09 e il 2014-15 il numero di studenti ammessi al dottorato è diminuito
dell’11,8%; negli ultimi due anni il numero di corsi è sceso da 1557 a 903 (-42%)36. Tali tendenze
negative sono state assai più forti nel Mezzogiorno, dove gli ammessi al dottorato (fra il 2008-09
e il 2014-15) sono scesi del 28,4%. L’offerta si sta concentrando geograficamente: i primi dieci
atenei (di cui uno solo del Sud) offrono il 44% dei posti del XXX ciclo del dottorato. In base a
queste dinamiche l’ADI (2015) stima che il rapporto fra studenti di dottorato e popolazione sta
scendendo sotto lo 0,3 per mille abitanti – cioè intorno ad un decimo del valore tedesco – in
Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia.
Tale riduzione, legata in misura rilevante alle condizioni economiche degli atenei e alla
capacità di attrarre finanziamenti esterni, è dunque stata più intensa proprio nell’area in cui vi è
maggior bisogno di futuri docenti di qualità. Tale circostanza non può che incentivare, tra l’altro,
un ulteriore flusso squilibrante del sistema: cioè la migrazione verso sedi più dotate di molti dei
migliori laureati delle università del Mezzogiorno.
33 Va anche considerato che, nei territori dove i redditi medi sono più contenuti, e un maggior numero di studenti
ottiene l’esenzione dal pagamento della contribuzione alle università, gli atenei ottengono un gettito più basso,
indipendentemente dalle aliquote applicate agli studenti paganti.
34 Come mostrato nel capitolo di Banfi e Viesti non è questa l’unica distorsione presente nei meccanismi di
attribuzione dei “punti organico” agli atenei: un’altra è riferita alla possibilità per soggetti esterni di coprire parte dei
costi di personale di alcuni atenei (che per questo divengono più “virtuosi”). Un’altra, molto forte, si è verificata
quando nel 2013 si è consentito ad alcuni atenei – a danno degli altri – di avere un turnover superiore al 100%.
35 Pur essendo il numero di abilitati al Nord maggiore in valore assoluto.
36 A seguito dell’entrata in vigore del D.M. 45/2013 che stabilisce un vincolo, di natura finanziaria, sui posti che
possono essere banditi in base alle percentuale di borse che si riesce a coprire.
XXII
Il tema della “qualità” dei docenti va analizzato con grande attenzione e cautela, rifuggendo
dall’abitudine, crescente ma assai negativa, di voler costruire facili classifiche. Per indagare questo
aspetto in questo Rapporto viene presentata un’evidenza originale, basata su una complessa e
articolata indagine sugli esiti, per ateneo e area disciplinare, delle risultanze dalle recenti
abilitazioni scientifiche nazionali (ASN). Si è comparato il numero degli abilitati sia a quanti
hanno partecipato alla procedura, sia all’insieme del corpo docente che poteva essere coinvolto37.
Ma prima di presentare questi risultati, va ricordata un’altra, interessante, evidenza,
costruita per questo lavoro. Sono stati analizzati, per la prima volta in chiave territoriale, i risultati
di un’indagine sui docenti italiani realizzata nel 2008. Ciò ha consentito di verificare somiglianze e
differenze fra docenti del Nord, del Centro e del Sud, nei comportamenti e nelle attitudini nel
momento storico in cui si avviavano i processi di trasformazione qui analizzati.
Pur con le cautele dovute agli esiti di un’indagine basata su interviste, questi dati mostrano
interessanti differenze, almeno in tre rilevanti ambiti. In primo luogo, i docenti del Nord
dichiarano di avere un’attività professionale esterna alle università proporzionalmente più ampia,
riferita alla partecipazione a comitati di riviste scientifiche ed enti di ricerca, mentre i docenti del
Sud hanno attività esterne proporzionalmente più ampie nelle attività civiche, politiche e
sindacali. In secondo luogo i docenti del Nord mostrano una maggiore internazionalizzazione:
insegnamento in lingua, formazione, pubblicazioni e insegnamento all’estero, partecipazione a reti
internazionali di ricerca. In terzo luogo, sempre i docenti del Nord mostrano una maggiore
pratica nei processi di referaggio e valutazione. In entrambe le circoscrizioni, e particolarmente al
Sud, è comunque ampia la varianza nei comportamenti. In tutti i casi, i docenti delle università del
Centro Italia si collocano in posizione intermedia fra quelli del Nord e del Sud.
Perché queste indicazioni sono interessanti? Perché sembrano emergere, pur fra tante
somiglianze (qui non ricordate), modalità un po’ diverse di interpretare la professione accademica.
Difficile, ma interessante, sarebbe tra l’altro poter valutare se i diversi comportamenti medi dei
docenti del Sud sono stati più frutto di scelte individuali o di condizionamenti esercitati da un
contesto più “povero” e isolato. Ciò che rileva, tuttavia, è che molti dei comportamenti più
diffusi al Nord (pubblicazioni su riviste, attività internazionali, referaggi, valutazioni) sono stati
assunti come metri positivi nei processi di selezione dei docenti: a cui una parte della comunità
accademica del Centro-Sud è arrivata con pratiche e tradizioni differenti. Molti dei criteri di
valutazione sono coerenti con la pratica internazionale della professione accademica. Essi però
sono stati assunti in Italia in modo repentino e acritico; trascurando anche la circostanza che
possono influenzare ambiti, oggetti e metodologie della ricerca che si svolge in Italia, i
meccanismi di diffusione e trasmissione del sapere. Il tema, di fondamentale importanza nel
lungo periodo, meriterebbe riflessioni ben al di là delle mode del momento.
Veniamo agli esiti dell’abilitazione. Va subito sottolineato che i dati non mostrano, e non
possono mostrare, livelli assoluti di qualità, ma solo una collocazione relativa rispetto alla media
nazionale, che può essere alta o bassa in comparazione internazionale. Possono essere definiti
come indicatori di “qualità relativa rivelata” dei docenti: relativa rispetto alla media nazionale;
rivelata perché misurata indirettamente dagli esiti dell’abilitazione.
37 I risultati paiono meritevoli di interesse per l’ampiezza dell’universo coperto (tutti i ricercatori e professori associati
delle università italiane), sia per il periodo di riferimento assai recente. Particolare cautela va comunque posta per la
differente composizione disciplinare degli atenei e per la circostanza, rivelata dai dati, di “tassi di abilitazione” diversi,
anche sensibilmente, fra area disciplinare e fra settori scientifico-disciplinari al loro interno; per l’esistenza di un
rilevante contenzioso rispetto agli esiti dell’abilitazione.
XXIII
I risultati (espressi come percentuale degli abilitati rispetto all’insieme dei docenti) per
circoscrizione sono più alti al Nord e inferiori al Centro-Sud, specie nel Sud continentale; e ancor
più nelle Isole. Ma la varianza interna alle circoscrizioni è elevata; il quadro è articolato. Tuttavia
nell’insieme appare un gap territoriale evidente: l’80% degli atenei del Nord sono sopra la media
nazionale, contro il 37% di quelli del Centro e il 23% di quelli del Mezzogiorno.
I dati mostrano come appaiano nel sistema universitario del Centro-Sud, ed in particolare
del Mezzogiorno, alcune criticità: atenei che mostrano una “qualità relativa rivelata” dei docenti
significativamente inferiore alla media nazionale. I casi più evidenti38 sono quelli degli atenei di
Messina, Camerino e Bari, per i quali la percentuale degli abilitati rispetto al personale docente
(rispettivamente 22,2%, 24,4% e 25,3%) risulta decisamente inferiore al dato medio nazionale
(37,2%). Vi è poi un gruppo di circa una dozzina di università che ha una percentuale di abilitati
intorno al 30%: diversi sono localizzati nel Mezzogiorno (e fra di essi gli altri atenei statali delle
Isole), ma vi sono anche Roma-Sapienza, Siena e Trieste. Un gruppo di atenei del Mezzogiorno
(fra cui Napoli Federico II, ma anche Calabria, Salerno, Seconda Università di Napoli, Salento,
Politecnico di Bari) si colloca nella media nazionale39. Molti atenei del Centro sono nella, o
appena sopra, la media nazionale.
Questi dati si riferiscono all’insieme di tutti i ricercatori e professori associati di ruolo negli
atenei, di tutte le età. Sono quindi il frutto di vicende decennali di reclutamento, anche molto
lontane nel tempo, i cui effetti si riverberano sul presente. Tuttavia gli scarti segnalano che vi
possono essere state criticità ben più significative negli atenei menzionati in precedenza rispetto
agli altri, anche a parità di collocazione geografica, di cui occorre tenere conto anche in
prospettiva futura.
I dati mostrano una notevole varianza fra aree disciplinari all’interno degli atenei, frutto di
storie, comportamenti, attitudini differenti anche all’interno delle stessa università. Ciò consente
di anticipare una delle criticità maggiori degli attuali meccanismi di governo dell’università: le
quote di finanziamento cosiddette “premiali” di cui si dirà più avanti, sono disegnate a livello di
ateneo; esse tendono quindi a “punire” gli atenei ritenuti “peggiori” nel loro insieme; quindi sia
nelle aree disciplinari in cui essi mostrano migliori performance, comunque misurate, sia nelle
aree più critiche. Gli attuali meccanismi, in altri termini, tendono a “punire” anche le aree
disciplinari migliori di atenei valutati peggio. Il che pare, per molti versi, esattamente l’opposto di
quel che andrebbe fatto: se un ateneo debole mostra alcune aree di eccellenza, esse dovrebbero
essere particolarmente sostenute; un aumento del loro peso relativo porterebbe l’ateneo a
“specializzarsi” un po’ di più laddove è più forte, e a migliorare complessivamente il proprio
posizionamento. Non vale l’obiezione che questo possa esclusivamente determinato dai criteri di
riparto interno agli atenei delle risorse, finanziarie ed umane: la riduzione del finanziamento
ordinario e del turnover del personale è stata tale che per gli atenei maggiormente penalizzati vi
sono ben pochi spazi di manovra.
Ulteriori ricerche sembrano opportune sul tema. Nei risultati di questo lavoro vi sono
alcuni spunti che possono indirizzarle. In primo luogo la distanza fra le università del Centro-Sud
e quelle del Nord – sempre con riferimento a questo indicatore – è minore per quanto riguarda i
ricercatori (abilitazione ad associato) rispetto agli associati (abilitazione ad ordinario), a possibile
testimonianza di una riduzione delle differenze per gli studiosi più giovani. Inoltre, all’interno
degli atenei meridionali emergono interessanti differenze collegate alla dimensione e all’età delle
38 Livelli molto contenuti dell’indicatore si registrano anche per l’Università del Foro Italico di Roma (14,6%) e di
Aosta (25,6%).
39 Spicca, con un valore particolarmente alto, l’università del Sannio di Benevento.
XXIV
università che sarebbe interessante indagare. Alcune elaborazioni realizzate sui dati della
Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) 2004-10, di cui si dirà estesamente più avanti,
mostrano anche una forte correlazione fra l’età dei soggetti e l’esito della valutazione (nell’area
economica): i risultati sono migliori per i docenti più giovani. Essi potrebbero essere più avvezzi a
confrontarsi con le metriche che sono state adottate: circostanza che mostra ancora una volta
come il reclutamento di personale giovane sia essenziale per il miglioramento della “qualità” del
corpo docente.
Altre indicazioni sui docenti vengono da ulteriori elaborazioni dei risultati della VQR. La
più rilevante è la presenza dei cosiddetti “inattivi”, cioè personale docente che non ha presentato
lavori scientifici nell’esercizio di valutazione40. L’analisi di dettaglio che è stata compiuta in questo
rapporto mostra come il fenomeno degli inattivi si concentri particolarmente fra i docenti
dell’area medica, e in minor misura fra quelli dell’area giuridica e nella matematica; in misura
particolare in alcuni grandi atenei del Centro-Sud.
I dati elaborati per questo Rapporto mostrano che la percentuale di “inattivi totali” (cioè
docenti che non hanno presentato alcun prodotto per la VQR è comunque bassa: del 3,9% nelle
università del Sud, del 3% in quelle del Centro e del 2,1 al Nord. Fra i dieci atenei italiani con la
maggiore percentuale di inattivi ve ne sono sei del Sud (fra cui i grandi atenei di Messina, Napoli
Federico II e Catania), due del centro (le due grandi università romane, Sapienza e Tor Vergata) e
due del Nord (la Bocconi e la Cattolica di Milano).
La presenza di inattivi potrebbe essere ancora frutto di processi di stabilizzazione di
personale precario avvenuti in un passato, anche lontano; ma potrebbe essere soprattutto esito di
modalità differenziate, e in alcuni casi è lecito pensare, assai lasche, di controllo dell’impegno
didattico e di ricerca di taluni docenti, di fronte ad attività esterne, di carattere liberoprofessionale.
Forse, in qualche caso, anche di una minore attenzione nella raccolta e nella
trasmissione dei dati.
Ad ulteriori ricerche l’obiettivo di stabilire caratteristiche individuali e percorsi professionali
di questi docenti; e di valutarne il differente peso fra atenei di più antica e di più recente
costituzione (minore in questi ultimi); di maggiori e minore dimensione (minore in questi ultimi);
in atenei legati a policlinici o meno. Resta il fatto che i docenti “inattivi” hanno penalizzato
colleghi più produttivi nell’ambito degli stessi dipartimenti, aree scientifiche, atenei; rendono i
processi di recupero della “qualità” particolarmente difficili. Ai singoli atenei spetta certamente il
compito di introdurre modalità di controllo più adeguate; ma forse potrebbe essere valutata anche
l’ipotesi di interventi normativi – specie nei casi di docenti per i quali sono prevalenti attività
libero-professionali esterne – che tendano a differenziarli dagli altri: interventi certamente non
semplici, ma sui quali sarebbe opportuna una riflessione.
Altri dati della VQR, elaborati in questo rapporto, mostrano che la “qualità del
reclutamento” degli atenei41 è buona: in tutte le circoscrizioni del paese i “reclutati” hanno una
valutazione migliore rispetto agli altri docenti. Tuttavia, i “reclutati” al Nord hanno una
valutazione più alta rispetto a quanto accade al Centro e ancor più al Sud. Il dato va letto con
attenzione; i “reclutati” includono sia nuovi docenti, sia ricercatori e associati già in servizio ma
transitati ad un ruolo più elevato: dunque il “valore assoluto” dei reclutati è in misura rilevante
collegato alla “qualità media” del personale in servizio, rendendo statisticamente assai probabile
40 Questo personale, come si vedrà, ha un peso sovradimensionato nella VQR; ma comunque incide anche
sull’indicatore basato sulla abilitazione scientifica di cui si è appena detto, dato che è ovvio pensare che gli inattivi
non abbiano partecipato.
41 Intesa come differenza fra la valutazione dei “reclutati” e degli altri docenti.
XXV
che laddove la “qualità media” del personale è relativamente inferiore tende ad esserlo
conseguentemente quella dei reclutati. Ciò suggerisce di leggere questo indicatore nel suo valore
relativo42, per verificare quanto i comportamenti selettivi degli atenei stiano, o meno, mutando nel
tempo.
Il miglioramento della “qualità” dei docenti negli atenei dove essa appare relativamente
inferiore (e al loro interno nelle aree disciplinari dove ciò accade), rappresenta un aspetto
fondamentale della qualità complessiva del sistema. E’ legato principalmente al reclutamento di
nuovo personale docente, con effetti di medio e lungo termine: il tempo necessario affinchè il
flusso di nuovi docenti abbia effetto sullo stock di quelli esistenti. Per migliorare la situazione, nel
caso di non pochi atenei, occorre dunque un forte e qualificato reclutamento. Naturalmente non
può essere eluso il tema dei criteri di reclutamento. La relativa “qualità” del personale di taluni
atenei è, con tutta probabilità, collegata anche a criteri discutibili: vi è evidenza aneddotica, ma
consistente, di criteri particolaristici di selezione, di criteri di scelta basati più sulle relazioni
personali che sulla qualità dei prescelti, di intrecci di favoritismi. Occorre attenzione: i processi di
reclutamento universitario sono stati e sono, per propria natura, legati a meccanismi di
cooptazione da parte del corpo docente; tali meccanismi sono complessi e articolati. Ma tuttavia i
dati mostrano che l’esito complessivo ha criticità maggiori nel Mezzogiorno rispetto al resto del
paese; ed in alcuni atenei di quell’area più che in altri.
Non può essere eluso un interrogativo, scomodo ma importante: che cosa può assicurare
che nelle università, nelle aree scientifiche e nei settori scientifico-disciplinari in cui maggiormente
sono avvenuti in passato questi fenomeni, essi non tendano a riprodursi ancora nel futuro? In
altri termini: che cosa può assicurare che un maggiore reclutamento in futuro sia anche un
migliore reclutamento? Questo Rapporto non ha pretesa se non di sollevare questi interrogativi;
ad altre indagini stabilire se il meccanismo di doppio livello oggi vigente per associati ed ordinari,
con uno standard nazionale di abilitazione, sia sufficiente; se il tema non si ponga ancora per i
nuovi ricercatori. Se e come possa essere garantita la “rottura” di meccanismi particolaristici se
non apertamente clientelari.
Una domanda, infine, è molto importante: va assicurato un maggior reclutamento, come
“premio” agli atenei “migliori”? O invece va assicurato un maggior reclutamento, per il
“recupero” degli altri? O le due esigenze vanno equilibrate? Le disposizioni normative degli ultimi
anni, in particolare con il governo Renzi, tendono, implicitamente ma nettamente, a presupporre
la prima risposta43. Ma, come si sta tentando di argomentare, così determinando ulteriori
dinamiche di polarizzazione nel sistema.
Questo Rapporto non è stato in grado di indagare in modo particolare sui fenomeni di
mobilità fra sedi dei docenti. E’ conoscenza acquisita che, nell’università italiana, essa si sia
notevolmente ridotta rispetto al passato. La mobilità dei docenti è invece stata in passato
fondamentale per disseminare sul territorio nuova conoscenza, per “fondare nuove scuole”,
allevando nuove generazioni di docenti. Fra i tanti casi si può ricordare l’azione di Nino
Andreatta, decisiva per la fondazione e lo sviluppo dell’Università della Calabria alla fine degli
anni Settanta: non è inutile notare che quell’ateneo, pur essendo collocato nella regione italiane
più povera, abbia sovente indicatori di “qualità” piuttosto lusinghieri.
42 Suggerimento che non sembra ingiustificato, dato che, quantomeno nel 2013, questo indicatore è stato utilizzato
con una modalità estremamente discutibile per allocare una quota del FFO.
43 Prova ne è, fra le altre, la misura contenuta nella Legge di Stabilità per il 2016 che favorisce l’assunzione di nuovi
ricercatori, ma distribuendoli fra le sedi “tenendo conto della VQR”, con una scelta politica netta a favore della prima
opzione.
XXVI
Nella situazione contemporanea, gli incentivi alla mobilità verso gli atenei del Mezzogiorno,
e verso le sedi minori e periferiche del Centro e dello stesso Nord sono assai ridotti. Pesano
elementi relativi alle città: che sono o vengono percepite con una minore qualità della vita
culturale, con maggiori livelli di insicurezza e tensione sociale, minori livelli medi di servizio per
gli asili nido, minore qualità media dell’istruzione di base e della sanità, con maggiore marginalità
geografica, con economie in difficoltà, ed in grado di fornire minori occasioni di collaborazione
con il sistema produttivo e di finanziamento esterno. Atenei nei quali è in atto un circolo vizioso
fra minore risorse finanziarie, minor numero di docenti e minor numero di studenti sono
tutt’altro che attrattivi.
Vi sono molti motivi per ritenere che nel sistema universitario italiano vadano introdotti
nuovi, rilevanti, meccanismi di incentivazione alla mobilità dei docenti. Ma, affinchè essi non
determinino un’accentuazione degli squilibri del sistema44 è auspicabile che siano accompagnati
da politiche nazionali per pareggiare i fattori di attrazione. Ad esempio con fondi di ricerca
pluriennali e risorse per il reclutamento di nuovi ricercatori, (ponendo il loro costo stipendiale
fuori dalla contabilità dell’ateneo di destinazione), potrebbero essere incentivati docenti che
accettino periodi di mobilità lunga negli atenei e nelle aree scientifiche relativamente più “deboli”.
10. La produzione scientifica
In Italia si è provato a misurare la “qualità” della produzione scientifica delle università
attraverso due esercizi di valutazione della qualità della produzione scientifica. Il primo
(Valutazione Triennale della Ricerca – VTR), riferito al 2001-2003; il secondo (Valutazione della
Qualità della Ricerca – VQR), riferito al 2004-10, più ampio e dagli effetti assai più rilevanti sul
sistema: i suoi esiti sono stati utilizzati per l’allocazione di risorse di finanziamento fra gli atenei;
ne sono stati già anticipati alcuni risultati.
L’esercizio è stato molto complesso ed articolato, ed ha suscitato una discussione molto
ampia all’interno della comunità scientifica nazionale. Se il consenso per il tentativo di produrre
una valutazione è stato assai ampio, le metodologie per la sua realizzazione hanno invece ricevuto
non poche osservazioni e critiche; ancor più è stata sottolineata la scarsa opportunità di attribuire
agli esiti di un esercizio sperimentale e in parte piuttosto controverso, un effetto così potente
nell’allocazione delle risorse.
Non è questa la sede per ricostruire questa discussione. Tuttavia, nelle analisi che qui sono
state compiute sono emerse non poche criticità. L’indicatore di sintesi finale (IRFS) utilizzato per
“misurare” la qualità degli atenei (e per attribuire i fondi) è in realtà costruito solo per il 50% in
base all’indicatore effettivamente corrispondente alla qualità della ricerca (IRAS1) e per il restante
50% in base ad altri sei indicatori (con peso variabile), alcuni dei quali si riferiscono più a “input”
del processo di ricerca che ai suoi risultati: ad esempio la capacità di attrarre risorse finanziarie
dall’esterno. L’utilizzo dell’IRFS al posto dell’IRAS1 non è solo questione tecnica, dato che il
primo ha una varianza fra atenei significativamente maggiore del secondo. Sono poi stati usati
metodi misti nella valutazione (bibliometrici e di peer review) che hanno fatto sorgere dubbi sulla
effettiva comparabilità dei risultati fra le diverse aree scientifiche (indispensabile per pervenire agli
indicatori di sintesi): in alcune aree le valutazioni sono assai più generose che in altre. Gli
indicatori di sintesi sono poi basati sul peso medio delle diverse aree scientifiche a livello
44 Come potrebbe avvenire con il provvedimento di “reclutamento delle eccellenze” contenuto nella Legge di
Stabilità per il 2016 (di cui andranno comunque verificati sia i meccanismi attuativi).
XXVII
nazionale, e non tengono conto della composizione dei docenti, per disciplina, all’interno dei
singoli ateneo: cosa che può provocare distorsioni, alla luce di quanto appena detto. Ancora, si è
proceduto ad una comparazione con gli esiti della VTR (che ha avuto peso nel risultato finale)
nonostante vi fossero differenze metodologiche sensibili fra i due esercizi. Infine sono stati
adottati accorgimenti tecnici, non neutrali: ad esempio relativamente alle classifiche delle riviste
scientifiche; o, ancor più, relative alla circostanza che il peso dei docenti inattivi è risultato assai
maggiore di quello dei docenti ritenuti eccellenti. Tutti questi elementi sono risultati rilevanti,
come si vede nei lavori compiuti in questo Rapporto e in altre analisi (Abramo e D’Angelo 2015)
per determinare l’esito finale per ogni ateneo. Tutto ciò non deve portare a sminuire l’importanza
della valutazione. Avrebbe potuto però suggerire all’Agenzia che l’ha realizzata (ANVUR)
maggiore attenzione agli inconvenienti che si sono determinati; una maggiore apertura a
suggerimenti e critiche; alla necessità di apprendere dall’esperienza per arrivare a metodologie
maggiormente condivise. Soprattutto avrebbe potuto suggerire al MIUR di non considerarne gli
esiti, in tutti i loro dettagli, come verità assolute su cui basare, come invece fatto, una parte
importante del successivo finanziamento delle università.
Va inoltre considerato che, anche al netto di tutte le criticità appena esposte, la VQR si
proponeva di misurare il valore assoluto della produzione scientifica degli atenei italiani, senza
rapportarlo alle condizioni in cui essi hanno operato. Non si tratta dunque di una valutazione del
“merito”, nel senso più preciso del termine, degli atenei: cioè della loro produttività, della capacità
di ottenere risultati date le risorse disponibili. Anche elaborazioni realizzate in questo rapporto
mostrano che le risorse disponibili (siano esse di natura finanziaria, o relative alle risorse umane)45
influenzano invece, come è d’altra parte ovvio ritenere, gli esiti finali, anche se non li modificano
radicalmente. Questione assi rilevante, alla luce delle significative disparità fra atenei, anche su
base territoriale, esistenti sotto questi importanti profili. In sostanza la VQR appare più un
esercizio finalizzato ad individuare le aree di ricerca di eccellenza esistenti nel nostro sistema
universitario – alla quali ad esempio attribuire risorse specifiche per ulteriori attività di ricerca –
che a misurare il “merito” degli atenei, sul quale basare le allocazioni ordinarie.
In chiave territoriale, gli esiti della VQR sono piuttosto chiari. Essi mostrano, pur con una
sensibile variabilità all’interno delle circoscrizioni, una qualità della ricerca maggiore negli atenei
del Nord rispetto a quelli del Centro e ancor più del Sud. E’ bene tuttavia aver chiaro che anche
queste sono indicazioni sul posizionamento relativo delle università, e non sulla loro qualità
assoluta; come è normale che sia, il sistema della ricerca italiano ha infatti un posizionamento
differenziato per aree disciplinari, nelle comparazioni internazionali. Dunque per un ateneo essere
sotto la media nazionale in una determinata area ha un significato assai diverso se si tratta di un
ambito di eccellenza, ovvero più modesto, del nostro paese nel quadro internazionale. Diversità
che viene oscurata dalle sintesi fra aree a livello di ateneo.
La qualità della ricerca negli atenei del Sud risulta in genere più distante dalla media
nazionale nelle aree umanistiche e sociali, e invece più vicina nelle aree scientifiche, con risultati
ancor più positivi nelle ingegnerie. All’interno del sistema universitario meridionale vi sono poi
risultati in genere più positivi per gli atenei di minore dimensione, e di più recente costituzione,
rispetto alle grandi università storiche: circostanza che potrebbe essere anche influenzata dalle
metodologie di costruzione degli indicatori.
Cosa interessante, i grandi atenei del Sud (e in molti casi anche del Centro) mostrano una
significativa variabilità interna fra aree scientifiche; variabilità che è invece è minore nei grandi
45 O alla dotazioni di carattere scientifico (laboratori, macchinari), che qui non si sono potute esaminare per relativa
carenza di dati.
XXVIII
atenei del Nord, che ottengono valutazioni più positive e uniformi. Nell’insieme, la varianza degli
esisti è maggiore all’interno degli atenei che fra atenei: circostanza che ancora una volta indica sia
l’esistenza di evidenti aree di criticità nella produzione scientifica, specie al Sud, sia la presenza di
aree di eccellenza praticamente in tutti gli atenei “deboli”.
11. Il trasferimento tecnologico
In questo rapporto si sono approfondite anche le attività di trasferimento tecnologico degli
atenei italiani, mentre non si sono potute compiere indagini specifiche sulle diverse attività di
social engagement, che, insieme alle prime determinano l’interazione delle università con i propri
territori di insediamento, in quella che è definita la loro “terza missione”. I dati, richiamati in
precedenza, dell’indagine sui docenti mostrano che proprio le attività di social engagement sono
rilevanti nel Centro-Sud. Ma tale circostanza andrebbe verificata con una base di dati più
aggiornati e completi che non è stato possibile costruire: un tema importante per future ricerche.
Il trasferimento tecnologico realizzato dalle università italiane è complessivamente
modesto: sono solo poco più di 400 i brevetti registrati dagli atenei e successivamente venduti o
ceduti su licenza a soggetti esterni. Relativamente contenuto è il numero di imprese spin-off che si
sono generate a partire dalle università pubbliche italiane: 912 nel 2014, stando al censimento
realizzato da Netval.
Tutti gli indicatori di trasferimento tecnologico concordano nel mostrare due evidenze: una
forte disparità territoriale, con gli atenei del Nord che raggiungono risultati decisamente più ampi
rispetto a quelli del Centro e ancor più del Sud; una forte concentrazione di queste attività in un
numero assai ristretto di atenei, tutti del Nord. Appare d’altra parte evidente come il
trasferimento tecnologico sia profondamente influenzato sia dal livello di sviluppo del contesto di
insediamento degli atenei, sia dalla loro specializzazione disciplinare. Gli atenei con una forte
presenza di attività di ricerca scientifica ed ingegneristica, collocati nelle aree più forti del paese –
in primis i Politecnici di Torino e Milano – ne sono i principali protagonisti.
Tuttavia in questo Rapporto, tenendo conto contemporaneamente della composizione per
aree disciplinari degli atenei, della loro collocazione geografica e della capacità di attivazione del
trasferimento tecnologico, si è costruito un quadro più ricco e composito. In esso emergono sia
università potenzialmente dotate e ben collocate geograficamente che ottengono risultati modesti,
sia casi opposti: nei quali gli indicatori sono positivi nonostante condizioni strutturali non
favorevoli.
Questi risultati paiono interessanti perché mostrano che né la collocazione geografica, né la
specializzazione disciplinare rappresentano degli impedimenti assoluti a svolgere attività che sono
estremamente importanti per aumentare le ricadute positive sul territorio di insediamento della
presenza di università. I casi virtuosi in questo senso che si registrano nel Mezzogiorno sono
relativamente limitati; i dati indicano esiti positivi sia per il Politecnico di Bari e l’Università del
Sannio di Benevento (che tuttavia sono favoriti dalla loro specializzazione disciplinare) sia per le
università della Calabria, del Salento e del Molise. Ciò non toglie, naturalmente, che anche
all’interno dei più grandi atenei vi siano esperienze positive. Le università di Cagliari e Catania
hanno poi interessanti vicende nelle relazioni che da tempo le legano alle dinamiche di sviluppo
di poli di specializzazione tecnologica nel proprio territorio46.
46 Su queste vicende si può vedere anche Cersosimo e Viesti (2013).
XXIX
Queste circostanze, se suggeriscono una ovvia cautela nel comporre graduatorie senza
tenere conto di fondamentali differenze nelle condizioni strutturali, rappresentano però un
evidente stimolo a tutto il sistema universitario nazionale, anche ma non solo a quello del CentroSud,
a far tesoro delle esperienze fin qui maturate, e a strutturare più incisive e decise strategie per
favorire il trasferimento tecnologico: possibile, come si è appena detto, anche in situazioni
ambientali relativamente sfavorevoli.
12. Il finanziamento del sistema universitario
Oggi più che mai non è possibile – di fronte alle criticità che si manifestano su molti fronti
in Italia – rivendicare per principio maggiori risorse pubbliche. Non lo è per le condizioni della
finanza pubblica, che permarranno a lungo difficili; non lo è perché ciò che rileva è un aumento
dell’efficacia dei servizi pubblici, che si può ottenere solo attraverso un articolato mix di interventi
sulla quantità e sulla qualità della spesa. E tuttavia, posta questa considerazione generale, la
situazione dell’università è oggettivamente estrema.
Lo mostrano i dati di comparazione internazionale, in base ai quali l’investimento pubblico
italiano in istruzione superiore è nettamente inferiore, da qualsiasi punto lo si osservi – rispetto a
quello di tutti, ma proprio tutti, gli altri paesi avanzati ed emergenti. Non sono differenze da
poco. I meno di 7 miliardi di FFO italiani vanno comparati agli oltre 26 della Germania. Nel 2011
la spesa pubblica per l’istruzione universitaria in Italia ammontava, stando ai dati dell’Ocse, allo
0,8% del PIL: una percentuale inferiore anche rispetto ai paesi nei quali la componente privata del
finanziamento è assai rilevante, come Stati Uniti e Regno Unito (entrambi allo 0,9%),
significativamente più bassa rispetto a Francia e Germania, meno della metà rispetto ai più
avanzati paesi scandinavi. Una stima della spesa pubblica per l’istruzione universitaria per abitante
mostra che essa ammonta, in anni recenti, a 332 euro in Germania, a 305 in Francia e a 157 in
Spagna, a fronte di un valore di 117 euro per il Centro-Nord e di soli 99 euro per il Mezzogiorno.
Lo mostrano i dati sulla dinamica degli ultimi anni: il disinvestimento pubblico
sull’istruzione superiore che è stato compiuto in Italia non ha paragoni neanche negli altri paesi
colpiti dalla crisi, se non con il radicale, e assai controverso, processo di privatizzazione in corso
in Inghilterra. Dati del Public Funding Observatory della European University Association
mostrano che la contrazione del 21%, in termini reali, della spesa pubblica per l’università
osservata in Italia nel 2008-14 è superiore a quella di tutti gli altri paesi europei tranne Grecia,
Ungheria e Regno Unito, e va comparata con aumenti anche sensibili registrati in molti casi:
come ricordato in apertura, in Germania aumenta del 23%.
E’ stato assai superiore a quello registrato in ogni altro campo dell’azione pubblica. Eppure,
l’istruzione superiore è, per riconoscimento praticamente unanime degli analisti, uno dei più
importanti fattori che incidono sullo sviluppo di lungo periodo: dall’analisi del “miracolo asiatico”
alle riflessioni sul futuro dell’Unione Europea (Europa 2020) l’implicazione è chiarissima:
l’investimento in istruzione e conoscenza. Le stime dell’Ocse indicano che il beneficio pubblico
(al netto dei costi) per ogni uomo47 che arriva alla laurea invece che fermarsi al diploma è, in
Italia, pari a 169.000 dollari (a parità di potere d’acquisto): una cifra inferiore solo rispetto a Stati
Uniti e Germania, ma superiore alle media Ocse ed europea, a Francia, Regno Unito e Spagna.
47 I valori assoluti e le comparazioni internazionali sono meno favorevoli per le donne: ma il beneficio netto di
70.000 dollari stimato dall’Ocse è comunque nella media dei paesi dell’organizzazione, e superiore rispetto a
Germania, Francia e Spagna.
XXX
Nel finanziamento del sistema universitario italiano è molto cresciuta la componente
privata. Stando a dati Euridyce, la quota sopportata dalle famiglie italiane sul totale della spesa per
l’università è nel 2011 pari al 24,5%, un livello che, pur se inferiore al dato altissimo del Regno
Unito, è molto maggiore rispetto a Francia, Spagna, Olanda e a molti altri paesi europei. Tale
quota, nel periodo 2005-11 aumenta solo in Italia e nel Regno Unito. Aumenta anche il peso sul
totale delle entrate delle università di soggetti diversi dal MIUR. Quest’ultimo dato è ambivalente.
Da un lato pare opportuno un coinvolgimento di risorse aggiuntive rispetto al finanziamento
pubblico di base; sia perché quelle pubbliche sono comunque relativamente scarse, sia perché
può essere indicatore di interazioni virtuose con l’esterno, ed in particolare con il sistema delle
imprese. Tuttavia la possibilità di accedere a risorse private non è esclusivamente connessa alle
capacità degli atenei: è legato anche ai differenti livelli di sviluppo e densità imprenditoriali dei
territori di insediamento, in Italia estremamente differenziate, così come al comportamento di
attori, come le Fondazioni di origine bancaria, che incidono assai più su alcune parti del territorio
nazionale che su altre. Ciò che va evitato è che queste diverse condizioni di contesto finiscano poi
per influenzare troppo nettamente le traiettorie di sviluppo delle università. Anche il
finanziamento da parte di regioni ed enti locali merita una riflessione, per quanto, date le
condizioni della finanza pubblica territoriale, il suo effetto sia oggi assai più modesto rispetto al
passato; quando, come ricordato, è stato ad esempio all’origine di un aumento (certamente
eccessivo) dell’estensione territoriale del sistema. Anche le regioni non sono tutte uguali (specie
nella differenza fra quelle a statuto speciale ed ordinario); e il loro ruolo si è rivelato significativo
in alcuni casi in cui la copertura diretta di parte dei costi dei docenti è divenuta, con una evidente
distorsione, un criterio di “merito” per il turnover.
L’implicazione complessiva è evidente: il sistema universitario italiano richiede un
investimento pubblico assai più cospicuo nel fondo nazionale di finanziamento ordinario. Se non
sembrasse eccessivamente ambizioso ci si potrebbe dare nel medio termine l’obiettivo di
raggiungere i livelli spagnoli di spesa per studente.
13. Il finanziamento degli atenei
Ma come governare la ripartizione di questo finanziamento fra i diversi atenei? Per
rispondere a questa domanda è utile in primo luogo ripercorrere le vicende dell’ultimo periodo.
Il FFO, in forte contrazione, è stato ripartito in modo assai diverso rispetto al passato,
quando veniva principalmente allocato sulla base dei dati storici di finanziamento di ciascun
ateneo. A partire dal 2009 viene invece suddiviso, principalmente, in una “quota base” e in una
“quota premiale”. La quota base è stata decrescente in valore assoluto e come peso sul totale; è
scesa, a valori correnti, dai 6,7 miliardi del 2008 ai 4,9 del 2015. A partire dal 2014, poi, una sua
parte (25% nel 2015) è attribuita non più con riferimento ai dati del passato (“storici”) ma
calcolando il “costo standard di formazione per studente in corso” (cfr. infra). Una quota
crescente, in percentuale e in valore assoluto, del FFO è stata invece allocata secondo criteri
“premiali”, il cui peso arriva al 20% del totale nel 2015, cioè a quasi 1,4 miliardi.
La definizione della quota premiale è stata estremamente discutibile. Nell’insieme segue
indirizzi opposti a quelli raccomandati dalla European University Association (EUA) per questo
tipo di interventi, sulla base delle migliori pratiche sperimentate in Europa. In primo luogo la
EUA suggerisce di non aumentare eccessivamente la quota premiale, perché questo può
provocare non pochi inconvenienti al sistema. Invece in Italia è arrivata ad un peso che non si
XXXI
ritrova in nessun altro paese europeo, con l’eccezione del Regno Unito (Trivellato e Triventi,
2015, pag. 29). In secondo luogo suggerisce di allocare su base premiale solo stanziamenti
aggiuntivi. L’opposto di ciò che è accaduto in Italia, dove, in un quadro di forte riduzione del
finanziamento complessivo, questa quota non svolge affatto una funzione “premiale” (aumento
delle risorse per gli atenei ritenuti “virtuosi”) ma determina solo una diversa modulazione, fra le
sedi, dei tagli. Ancora, quello italiano non è stato un processo valutativo, con premi e sanzioni,
nel quale le regole sono indicate ex ante, e i diversi soggetti sono misurati in base ai propri
comportamenti successivi e con indicatori prestabiliti (e concordati), essendo così in grado di
assumere coscientemente la responsabilità per le proprie decisioni. Le regole premiali sono state
imposte unilateralmente del MIUR48
; e misurano comportamenti del passato, quando non era
prestabilito quali fossero le metriche di giudizio. Cosa importante, il decisore ha avuto disponibili
tutti i dati in base ai quali le allocazioni sono definite prima di stabilire i criteri di riparto, potendo
così teoricamente simulare gli effetti allocativi tra le università delle variazioni di ogni singolo
criterio e del peso ad esso attribuito.
I criteri sono cambiati vorticosamente: fra il 2008 e il 2015 sono stati utilizzati 23 indicatori
diversi, che sono cambiati – in misura rilevante – tutti gli anni (tranne uno). Il sistema è barocco:
nel 2015, per stabilire l’allocazione dell’intero FFO vengono variamente combinati 52 dati per
ogni università.
La fortissima variabilità dei criteri di ripartizione ha impedito una ragionevole
programmazione di medio termine per migliorare il proprio posizionamento, in particolare per le
università che hanno visto le proprie risorse contrarsi sensibilmente. Allo stesso modo la grande
volatilità delle risorse totali e l’incertezza sulle disponibilità presenti e future (quasi sempre i
decreti di assegnazione sono stati emanati verso la fine dell’anno solare cui si riferivano) hanno
ostacolato processi di programmazione finanziaria.
Come dettagliatamente analizzato in questo Rapporto, non pochi degli indicatori utilizzati
per definire la quota premiale sono influenzati dalle condizioni dei contesti in cui si collocano le
università: riconoscendo implicitamente questa circostanza, sono stati talvolta introdotti correttivi
“territoriali”, ma sempre di impatto assai modesto. Ad esempio fra i più recenti indicatori di
“merito” delle università figura la percentuale di studenti che hanno partecipato a programmi
Erasmus all’estero: chiaramente influenzata (oltre che dai modesti contributi che sono erogati in
alcune realtà), dal livello di reddito delle famiglie. Insomma, in non pochi casi il “merito” delle
università è risultato quello di essere insediate in territori a maggior ricchezza. Sono stati
intensamente usati i risultati della VQR, con un peso crescente anche a molti anni di distanza dal
periodo di riferimento, ignorando le molte criticità tecniche. Lo stesso indicatore della VQR (nel
caso in questione IRAS3, relativo al reclutamento), ha poi prodotto in anni diversi allocazioni
completamente diverse, a seconda della formula di calcolo, discrezionale, adoperata per
correlarlo al FFO.
L’impatto di questo insieme di norme relative al FFO ha avuto effetti drammatici per molti
atenei. In linea generale esse hanno relativamente “protetto” gli atenei del Nord del paese (ma
non tutti), il cui complessivo FFO, a valori correnti, è sceso “solo” del 4,3% fra il 2008 e il 2015.
Ben più severi sono stati i tagli per le università del Centro e del Sud (quasi del 12%) e soprattutto
per quelle delle Isole, il cui finanziamento si è ridotto di oltre un quinto, sempre a valori correnti.
Nel giro di sette anni, l’Università di Messina ha avuto un taglio del 22,7%; il FFO di Roma
48 E la prima volta (2009) annunciate, contemporaneamente ai dati di riparto che ne sono scaturiti, prima alla stampa
e poi alle università.
XXXII
Sapienza si è ridotto di 106 milioni. Nell’insieme i grandi atenei sono stati colpiti più dei piccoli.
Si è trattato complessivamente di un esperimento di policy assai negativo, che converrebbe
riformare profondamente.
Fra le trasformazioni degli ultimi anni una pare piuttosto positiva: la decisione di slegare la
quota base del finanziamento dalla “spesa storica”. Come si mostra in questo rapporto, la “quota
storica” è estremamente disomogenea fra sedi, frutto di un lungo sedimentarsi di decisioni
discrezionali e del perpetuarsi dei loro effetti. Parametrare la quota base del FFO al “costo
standard per studente” è positivo: sia per dare una base condivisa di riferimento a tutto il sistema;
sia per l’implicito, opportuno, incentivo a contrastare gli abbandoni e a ridurre il peso dei
fuoricorso. Il sistema attualmente in vigore andrebbe tuttavia riformato sotto un principale
aspetto: il costo standard è riferito esclusivamente agli studenti in corso. Ciò non considera
l’impegno necessario nelle diverse sedi universitarie per portare alla laurea (su standard elevati,
senza compromessi al ribasso) studenti che si immatricolano con un bagaglio piuttosto differente
di competenze acquisite nella scuola. Come si è già detto, che vi è un forte differenziale, lungo un
gradiente Nord-Sud in queste competenze49.
La scelta pare poi troppo drastica rispetto agli studenti che completano il proprio corso di
studio con un lieve ritardo: fenomeno dalle caratteristiche da approfondire, ma che potrebbe
essere legato più a comportamenti virtuosi (la necessità di completare una preparazione di qualità)
che viziosi (meri ritardi); da questo punto di vista un ampliamento anche parziale della base di
calcolo agli studenti in lieve ritardo pare opportuno, anche per evitare fenomeni di artificiale
accelerazione nelle ultime fasi dei corsi. La criticità principale è relativa al fatto che il sistema dei
costi standard può portare ad un forte incremento della tassazione (assoluta, e relativa rispetto
agli studenti regolari) per i fuoricorso; e questo può incentivare gli abbandoni – per di più dopo
molti anni di investimento sulla propria istruzione: certamente un fenomeno da evitare50.
Attenzione va portata poi alla circostanza che per non pochi atenei italiani il passaggio dalla spesa
storica ai costi standard, in presenza di una dimensione complessiva del FFO insufficiente, può
portare ad un drastico, ulteriore calo delle risorse disponibili.
Il principio fondante del finanziamento, così come in tutti gli altri paesi europei, dovrebbe
essere quello di garantire a tutti gli atenei una quota base di risorse sufficientemente ampia da
coprire il normale funzionamento delle strutture: in un settore nel quale i costi fissi
(principalmente gli stipendi del personale) coprono una quota rilevante del totale51, sbalzi drastici
come quelli sperimentati negli ultimi anni sono in assoluto la peggior politica possibile. La quota
base così calcolata dovrebbe coprire – come accade in quasi tutti gli altri paesi europei –
integralmente il finanziamento ordinario delle università. Essa andrebbe associata ad opportuni
criteri di accreditamento dei corsi e di verifica del soddisfacimento di soglie di qualità della
didattica. Potrebbe contenere semplici correttivi, definiti ex ante e costanti nel tempo, ad esempio
per ridurre il finanziamento in proporzione alla presenza di docenti inattivi (chi non svolge
nessuna attività di ricerca ha una maggiore probabilità di erogare una didattica di minore qualità);
49 Lo stesso provvedimento ministeriale di introduzione del costo standard ne prende atto, introducendo un
correttivo territoriale. Tale correttivo – come accade sempre nella normazione degli ultimi anni – è però
estremamente limitato (oltre che essere riferito al reddito procapite invece di essere più precisamente parametrato ai
divari di competenze così come misurati dall’Invalsi). Andrebbe certamente, significativamente, rafforzato.
50 Anche perché fra i fuoricorso è più alto il peso degli studenti provenienti dalla classi sociali meno favorite, e dalle
famiglie con un minor livello di istruzione e di reddito; ovvero, da percorsi di studio non liceali (Triventi 2015).
51 Si tratta di un dato fisiologico; anzi, in Italia gli stipendi del personale rappresentano una percentuale inferiore dei
costi totali degli atenei rispetto alla media Ocse (Ocse 2014).
XXXIII
ovvero ad altri criteri di salvaguardia del diritto degli studenti a ricevere un’istruzione di alto
livello.
E’ opportuno allocare una quota aggiuntiva di finanziamento sulla base degli esiti di una
valutazione della ricerca? Sono certamente opportuni processi di valutazione, utili per analizzare
situazioni e comportamenti e per individuare necessità di miglioramento; con una riflessione
attenta, tuttavia sui costi e benefici di ogni esercizio (in un periodo di risorse scarse!), sulla sua
ripetibilità ad intervalli di tempo regolari, sulla comparabilità nel tempo dei dati; e con una
discussione più aperta e profonda sui criteri, indicatori e meccanismi utilizzati, che, come si è
visto proprio per la VQR, possono influenzare molto l’esito finale. Legare una quota aggiuntiva
di finanziamento a questi esercizi è una possibilità, ma differenziando fra dipartimenti/aree
scientifiche all’interno degli atenei. Ma che va attentamente comparata con l’ipotesi, assai più
semplice, di allocare risorse aggiuntive tramite bandi competitivi, con costi e complessità assai
inferiori, verso i gruppi di ricerca in assoluto migliori; e con la possibilità, seguendo la falsariga di
tutti i bandi europei sulla ricerca, di incentivare forme di collaborazione fra più sedi (e non di
sconsigliarle come nel caso della VQR) e di rafforzare così l’effetto di sistema degli investimenti.
14. La tassazione degli studenti
I dati Ocse (2015) mostrano chiaramente che l’Italia ha le tasse universitarie più alte nel
gruppo dei paesi europei con sistemi comparabili, cioè con una prevalenza del finanziamento
pubblico dell’istruzione e un livello contenuto di servizi e borse per gli studenti. Il livello è
significativamente più alto rispetto a Francia, Belgio, Austria, Svizzera. In molti altri paesi europei
(fra cui gli Scandinavi, ma anche la Germania ed alcuni Est-Europei) l’istruzione universitaria è
gratuita. L’alto livello di tassazione in Italia si associa, come si è già ricordato, ad un livello di
sostegni e di servizi per gli studenti particolarmente basso in comparazione internazionale.
L’aumento della tassazione studentesca in Italia è stato poi assai vistoso: stando ai dati dell’Ocse
si è avuto un aumento del 57,5% (a parità di potere d’acquisto) fra il 2004-05 e il 2013-14; solo
nel Regno Unito, l’incremento è stato superiore. Il livello delle tasse universitarie è
significativamente differenziato all’interno del paese: più alto al Nord, più basso al Centro e ancor
più nel Mezzogiorno; tuttavia Viesti (2015) mostra che è largamente proporzionale al reddito
medio di ciascuna regione, con limitate eccezioni. Dati raccolti dall’UDU (2015) indicano, sempre
comparando 2004-05 e 2013-14, un incremento in euro correnti del 51%: l’aumento è stato
decisamente maggiore, in media, per gli atenei delle Isole (85%) e del Mezzogiorno continentale
(70,5%); più contenuto al Nord (52,4%) e soprattutto al Centro (44,4%).
Il tema della contribuzione studentesca richiede una discussione politica attenta e esplicita.
I modelli esistenti all’estero sono assai diversi: spicca in questo quadro la decisione della
Germania di rendere gratuita la frequenza universitaria, affiancandosi a diversi altri paesi europei
che hanno una contribuzione nulla (gli Scandinavi) o molto contenuta. Quale modello vuole
seguire l’Italia? Si tratta di una scelta di fondo per il paese. Va esaminato il profilo di progressività
delle tasse universitarie rispetto al reddito (anche considerando la “tassa regionale per il diritto
allo studio”) e la connessa decisione di fasce di esenzione totale. Questo profilo, per la sua
rilevanza, dovrebbe essere definito a livello nazionale: questo pare uno dei casi in cui è opportuno
abbandonare discrezionalità regionale e tornare ad uno standard nazionale.
Ne va analizzata la connessione con il finanziamento del diritto allo studio (la tassazione è
relativamente più giustificata se opera con un meccanismo redistributivo, finanziando in misura
rilevante proprio il diritto allo studio). Va discussa la possibilità che l’attuale meccanismo di tasse
XXXIV
regionali più tasse di ateneo sia invece trasformato in un sistema che vede una tassa nazionale
progressiva e con una elevata soglia di esenzione, e contribuzioni di ateneo, per le quali sarebbe
opportuno introdurre un tetto massimo vincolante come quello esistente fino al 2012. Entrambe
vanno modulate per evitare l’effetto di disincentivo alle iscrizione che si va verificando.
Come ricordato, infine, a partire dal 2012 il gettito della tassazione studentesca svolge un
ruolo importante nei meccanismi di determinazione della possibilità per gli atenei di assumere
nuovo personale: una evidente distorsione che andrebbe certamente eliminata.
15. Considerazioni conclusive
Le evidenze contenute in questo rapporto sembrano giustificare le preoccupazioni espresse
in apertura. Nell’università italiana si sommano distorsioni storiche; difficoltà connesse alla durata
e alla profondità della crisi economica; politiche di governo che hanno determinato una sensibile
contrazione della sua dimensione e effetti fortemente asimmetrici da un punto di vista territoriale.
Si tratta di cambiamenti di portata storica, non di aggiustamenti congiunturali; stanno
determinando una trasformazione profonda che può essere comparata forse per intensità – ma
con un segno opposto – alla grande espansione dell’ “università di massa” che si è verificata negli
anni della crescita più intensa del nostro paese nel dopoguerra.
Per quanto i temi qui analizzati siano solo una parte di quelli rilevanti, e che le conclusioni
raggiunte siano in alcuni casi parziali e incomplete, vi è motivo di pensare che le sorti
dell’università italiana meritino non solo analisi più approfondite ma anche un complessivo
ripensamento dell’indirizzo di governo seguito negli ultimi anni. Ciò che preoccupa
maggiormente è che le dinamiche che si sono innescate a partire dal 2008 abbiano attivato un
processo cumulativo, che tende ad accentuare nel tempo, e non a risolvere, diverse delle criticità
che qui sono state evidenziate; che viene rafforzato dalle scelte più recenti52. Per vedere una
radicale trasformazione dell’università italiana basterà attendere.
L’interazione che si è venuta determinando fra la dimensione del FFO e le regole che
presiedono alla sua allocazione e l’assegnazione di punti organico e le regole che presiedono alla
loro attribuzione, ha costruito un meccanismo “a palla di neve”: per le università che sono
collocate in posizione sfavorevole, indipendentemente dal “merito” dei loro comportamenti è
impossibile arrestare un processo di contrazione delle risorse finanziarie ed umane, e quindi
dell’offerta didattica e dell’immatricolazione di studenti: tutti elementi che si contraggono
contemporaneamente o in sequenza, ciascuno rinforzando l’effetto degli altri.
Le complessive dinamiche di trasformazione dell’università italiana stanno avendo e
avranno per lungo tempo conseguenze profonde: sulla capacità del paese di rafforzare aree di
ricerca scientifica e tecnologica che alimentano la sua competitività; sulla formazione delle classi
dirigenti in senso lato del paese; in particolare di quel capitale umano di qualità che pare essere il
fattore produttivo decisivo nell’economia dei prossimi decenni; sul ruolo degli atenei come
protagonisti dei processi di trasformazione e di innovazione delle società e delle economie locali,
in un paese così diverso al suo interno come l’Italia; sulla mobilità sociale e sulla possibilità di
contrastare il protrarsi delle disuguaglianze fra famiglie ed individui.
52 Ad esempio le decisioni prese dal governo Renzi (dal forte aumento della quota “premiale” e della VQR al suo
interno, al suo utilizzo – previsto dalla Legge di Stabilità per il 2016 – anche per l’assegnazione di nuovi ricercatori di
tipo B), pur in assenza di esplicite ed argomentate, indicazioni complessive di policy.
XXXV
In particolare dal 2011 sembra essersi determinato un momento storico in cui i tradizionali,
profondi, divari di benessere esistenti fra le regioni italiane (che sono rimasti sostanzialmente
stabili per circa tre decenni), hanno ricominciato ad aumentare significativamente; come effetto
sia delle caratteristiche della crisi economica (che ha particolarmente compresso – a differenza di
quanto avvenuto in altri periodi difficili per il paese – la domanda interna), sia dalle modalità
procicliche delle politiche di austerità e delle loro modalità attuative, che si sono rivelate assai
asimmetriche territorialmente, con un maggiore aumento della pressione fiscale, e maggiori
riduzioni di spesa, corrente e di investimento, nel Mezzogiorno.
Contemporaneamente, si rafforzano antichi divari e se ne aprono di nuovi anche nel
sistema universitario. E’ bene sempre ricordare che un maggiore sviluppo dell’intero paese potrà
determinarsi solo attraverso una crescita molto maggiore del Mezzogiorno. Ma un più ampio
sviluppo e una migliore coesione sociale (ma anche un più elevato livello di virtù civiche) nel
Mezzogiorno potranno determinarsi anche e soprattutto attraverso un aumento dei livelli di
istruzione superiore di quote importanti della popolazione e attraverso un migliore e più intenso
ruolo anche degli atenei nelle attività di ricerca e di trasferimento tecnologico, una maggiore
partecipazione del mondo universitario alla vita associata. Dimensione e qualità del sistema
universitario del Sud (del Centro-Sud) non sono quindi una questione locale, ma un importante
elemento dei processi di crescita dell’intero paese.
Sarebbe inoltre opportuno chiedersi quale sia il modello di università verso cui si sta
orientando l’Italia. Specie rispetto alle tre grandi questioni che venivano poste in apertura: a)
quanto si ritiene debba essere grande il sistema e quanto debbano essere elevati i processi di
istruzione terziaria dei giovani italiani nei prossimi due decenni; b) quale debba essere la sua
articolazione territoriale e rispetto a quali elementi si debba garantire uniformità ovvero accettare
diversificazioni; c) quali siano gli obiettivi di qualità che ci si pone, per tutti gli atenei del sistema,
nella composizione e nei comportamenti sia del corpo docente che degli studenti, nella didattica,
nella ricerca, nelle relazioni con il territorio.
Una riflessione capace di guardare al lungo periodo. Quello di cui si discute è il futuro di
istituzioni che hanno in alcuni casi una storia plurisecolare (Federico II istituisce a Napoli la
prima università pubblica del mondo nel 1224; l’ateneo catanese nasce nel 1434, quello messinese
nel 1559) e che hanno svolto un ruolo fondamentale nella formazione delle classi dirigenti del
paese.
Solo in seguito ad una meditata risposta alla domanda d’insieme, ed in particolare a queste
grandi questioni, si potranno mutare regole e scelte degli ultimi anni, con un indirizzo molto
attento alle loro conseguenze di medio e lungo periodo, e assai meno influenzato da slogan
orecchiabili ma privi di effettiva consistenza.
Vi sono elementi che attengono in particolare al sistema universitario del Mezzogiorno e
per molti versi anche delle regioni del Centro. Qui, la sintesi di quanto detto è che sembrano in
azione potenti circoli viziosi, che stanno rendendo molti atenei sempre più limitati nella loro
dimensione, e meno capaci di svolgere un ruolo di promozione dello sviluppo che proprio in
quelle aree è più importante; senza al contempo riuscire a superare quegli elementi di minor
qualità che ne hanno reso il ruolo più debole. Con dinamiche che in alcune regioni, fra cui spicca
in particolare la Sicilia, sono particolarmente accentuate.
In questa parte del sistema, per interrompere circoli viziosi, e per superare vecchie e nuove
criticità, nuove meditate regole e scelte nazionali sono condizione indispensabile ma forse non
sufficiente. L’Italia, quantomeno formalmente, persegue una propria politica di sviluppo regionale
parallela alla politica di coesione europea, che si sostanzia nelle allocazioni a valere sulle risorse
XXXVI
pluriennali del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC). Mentre la politica di coesione europea, per
proprie regole (discutibili) non può avere effetti sensibili sulla situazione delle università, il Fondo
Sviluppo e Coesione potrebbe svolgere un ruolo fondamentale53.
Per l’evidenza presentata in queste pagine, parrebbe pienamente giustificato un programma
pluriennale di intervento per il rilancio del sistema universitario del Mezzogiorno (ma anche di
molte altre sedi del centro e del Nord). A patto di evitare due errori paralleli ma convergenti che
spesso hanno caratterizzato e caratterizzano le politiche di sviluppo regionale in Italia. Il primo è
quello di disegnare regole generali – ad esempio nell’allocazione delle risorse o dei docenti –
squilibrate a danno delle regioni più deboli del paese e intervenire con risorse “aggiuntive” (come
quelle del FSC) solo per ripristinare un livello simile. Il secondo è quello di garantire agli attori e
agli interessi delle aree oggetto di intervento risorse e progetti supplementari, senza stabilire con
chiarezza gli incentivi necessari a correggere distorsioni e debolezze che si manifestano, e quindi
chiari obiettivi da raggiungere. Il programma non dovrebbe quindi contribuire a compensare
squilibri o a garantire comunque flussi di risorse; dovrebbe mirare a contrastare condizioni
strutturali, esterne ed interne agli atenei, che ne condizionano funzionamento e crescita. Potrebbe
anche essere organizzato, oltre che su interventi orizzontali, su accordi di “performance” con le
diverse sedi, nei quali siano definiti obiettivi da raggiungere, contrattati e definiti fra autorità
centrali e atenei54.
Nel corso di queste pagine sono state avanzate alcune ipotesi sui possibili contenuti di un
tale programma: dai fondi per l’attrazione di studenti stranieri, ad azioni di potenziamento – in
particolare per la qualità della vita degli studenti – dei servizi nelle città universitarie; dal
rafforzamento della dotazione di strutture residenziali ad un intervento una tantum per il
recupero dei vuoti più rilevanti nel corpo docente e nell’offerta didattica che si sono determinati;
da interventi per finanziare la mobilità lunga di docenti a sostegni mirati per il ridisegno, la
differenziazione, la specializzazione, il potenziamento delle attività didattiche, specie di secondo
livello e di dottorato, che comportino la collaborazione fra più sedi. Si tratta di contenuti da
sottoporre ad attenta verifica.
La speranza è che, con le analisi contenute in questo Rapporto, si sia prodotto uno stimolo
a riflettere sulle caratteristiche e sull’articolazione del sistema universitario, cui si vuole tendere nei
prossimi decenni. E sulle azioni che – pur in tempi di risorse assai scarse – possono essere
realizzate per favorirne uno sviluppo virtuoso.
53 Facendo tesoro della circostanza, in sé assai negativa, che il FSC per il 2014-20 a fine 2015 non è stato ancora
programmato.
54 Seguendo ad esempio l’esperienza dell’Olanda, dove, dal 2012 accordi negoziati fra ministero e università, con la
definizione di obiettivi specifici sono una componente interessante del sistema di finanziamento pubblico (Capano
2015).

Il tema dell’istruzione e della formazione di capitale umano qualificato è sempre più
riconosciuto come fattore cruciale per uno sviluppo economico solido e capace di coesione
sociale.
Dopo aver già analizzato il tema dell’istruzione secondaria (2014), la Fondazione RES
dedica il Rapporto di quest’anno all’istruzione universitaria attraverso un confronto
approfondito fra Atenei del Nord e del Sud che tocca diverse dimensioni: le iscrizioni, le
carriere e i servizi per gli studenti, l’offerta didattica e la qualità della ricerca, il trasferimento
tecnologico e il contributo allo sviluppo economico dei territori, le modalità di
finanziamento. Ne emerge l’immagine di nuovi e preoccupanti divari tra l’Italia e i Paesi
avanzati, e all’interno del nostro Paese, fra Nord e Sud. In controtendenza rispetto agli altri
contesti nazionali, in particolare in Europa, l’Italia ha visto sensibilmente diminuire gli
studenti iscritti e i laureati. Si è inoltre ridimensionato il corpo docente ed è diminuito
l’impegno finanziario pubblico. Queste tendenze si sono poi accompagnate a un nuovo e
non meno rischioso divario che allontana gli atenei del Nord da quelli del Sud.
Il Rapporto analizza a fondo queste tendenze, indaga sulle cause e ne valuta le implicazioni
per politiche più efficaci e consapevoli

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